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sábado, 21 de diciembre de 2019

Juan Ovidio Zavala: “Racionalización administrativa, estructura del estado y objetivos nacionales” (octubre-diciembre 1966)

El país está abocado a una serie de alternativas suficientemente agudas, cuya opción determinará el cumplimiento de diversos planes de gobierno en un lapso breve de tiempo o en un período prolófigado y doloroso. Estas circunstancias históricas requieren como ninguna, la mayor comprensión posible por parte de los técnicos sobre las permanentes diferencias entre medios y fines; objetivos y procedimientos; táctica y estrategia.

Las tareas de los jefes de la administración pública se desarrollan en distintos sectores de la misma, donde terminan accediendo a las más altas funciones de dirección o van quedando en los sucesivos peldaños que llevan hasta la cúspide de la pirámide.

Los militares, que recogen en su organización la milenaria experiencia de los ejércitos europeos, han institucionalizado estas posibilidades y así es como sólo los oficiales de estado mayor pueden alcanzar los máximos niveles del escalafón. La institución los selecciona previamente para ingresar a determinados institutos, de donde egresan con la formación considerada indispensable para tomar decisiones de conjunto.

En el gobierno del Estado liberal la selección se produce en los hechos y juegan factores nacionales y foráneos, en la misma proporción de los intereses que se desenvuelven en ese país.

Cuanto más homogénea es la estructura nacional en la que los individuos compiten por el poder, tanto más limitado es el margen de las interferencias extranacionales, es decir, más limitado es el margen de error de esa selección.

En el caso concreto de nuestro país, tres son las dificultades:

a) La selección de los que deciden no se origina en una capacitación planificada;
b) La estructura del país no se ha nacionalizado en la misma proporción en que tenemos una economía dependiente:
c) La nacionalización de la pirámide se viene efectuando históricamente en sentido inverso de la decisión; es decir, la base, los grandes sectores populares, resultan rígidamente nacionales, pero a medida que se asciende la pirámide, comienza a inficionarse la claridad del interés del conjunto social.

Los técnicos sufren la presión de dos condicionantes negativas: la parcialización de los conocimientos que frecuentemente los aleja de los objetivos sustanciales y la presión de intereses o circunstancias enfrentadas a esos objetivos.

Tecnificar una labor sin fijar los propósitos últimos lleva siempre al preciosismo y al final de un largo camino de esfuerzos, se concluye en que no se han logrado aportes sustanciales; sólo formalidades, apariencias, frustraciones.

La racionalización administrativa es una técnica de investigación sistemática y objetiva de las funciones y procedimientos, que procura la máxima eficiencia con la menor demora y el menor costo posibles; simplifica las relaciones de los administrados con la Administración; organiza los servicios para facilitar su prestación y determina el mecanismo de gobierno para que sea posible afrontar todas las eventualidades con máxima eficacia.

Se ha mencionado que el concepto de racionalización se funda en los principios clásicos de Descartes. Debrún destacó que en ambos casos la regla es no considerar nada como verdadero, mientras no sea reconocido como tal con toda evidencia; dividir las dificultades en el mayor número de partes posibles, y conducir por orden los pensamientos, pasando de lo simple a lo complejo, estableciendo denominaciones tan completas y revisiones tan generales que se tenga la seguridad de no omitir nada, y por fin, recurrir a la representación gráfica metodizada para objetivar los planteos.

La racionalización es evidentemente algo sistematizado, totalmente opuesto a la resolución de planteos por simple impulso. Dice de Leenet que ninguna organización, por elemental que sea, es efectiva si no ha sido preparada mediante un trabajo de reflexión, realizado como esfuerzo previo y con carácter de planificación y previsión. En esto apoya el norteamericano Wallace Clark su observación de que toda dirección está dedicada en buena parte a estudiar el porvenir, en base al correcto y oportuno conocimiento del presente y del pasado.

Cuando se habla de racionalización se piensa de inmediato en análisis y método contra adivinanza y empirismo.

Las reglas de estudio y simplificación de tareas, que utiliza la "Oficina de Tiempos Elementales" de París, consisten en observar los hechos sin precipitación ni prejuicios; analizar una situación de conjunto y reducirla a una serie de cuestiones particulares, más fáciles de interpretar y resolver por separado; reunir y armoniz,ar las soluciones parciales o elementales, y asegurarse, por medio de revisiones y controles sistemáticos que los objetivos propuestos han sido realmente alcanzados.

El racionalizador parte de los hechos verificados hacia objetivos prefijados siguiendo un método analítico.

Pero el racionalizador debe ser esclarecido en lo que se refiere a las búsquedas finales, para lo cual deberá comprender y compartir los fines hacia los que se encamina el Estado, situación que suele agudizarse en determinadas circunstancias históricas. No es lo mismo investigar y sistematizar las funciones y procedimientos de la Dirección Nacional de Industrias del Estado (D.I.N.I.E.) para ampliar la línea de fabricación de productos domésticos que para disolverla.

Como este caso pueden enumerarse algunos otros bastante destacados, donde la alteración de los fines últimos no resulta tan claramente contrapuesta.

El Estado argentino comprende en su estructura una empresa ferroviaria cuyo déficit estimado al 31 de diciembre de 1966 alcanzará la cifra de noventa mil millones de pesos.

En general las causales que se señalan son obsolescencia del material, dificultades financieras, tarifas políticas, reglamento laboral, falta de autoridad en la línea gerencial y otras secundarias.

¿Es efectivamente así? ¿O deberá replantearse la vigencia tecnológica del ferrocarril en el ámbito de los transportes mundiales?

En Obras Sanitarias de la Nación sucede una cosa similar. Como es sabido los servicios que presta son dos: provisión de agua potable y recolección y eliminación de aguas pluviales y servidas. La construcción de nuevas instalaciones y consecuentemente la extensión de sus servicios se ve limitada por la falta de capitales de inversión. ¿Cuál es la causa? Dos son las modalidades técnicas en aplicación que tienen marcada resultante económica: la vieja concepción llamada régimen de "canilla libre" y la que la ha suplantado, régimen de "medidores".

Por aquel sistema se percibe el precio del servicio en forma global e independientemente del consumo, estableciendo su valor en relación al valor inmobiliario. En la concepción moderna el sistema funciona como en el caso de la electricidad: tanto gasta, tanto paga. La adopción del segundo método es prácticamente universal porque tiene dos ventajas muy concretas: 1) aumenta la recaudación, fijándose las tarifas en función de los costos; 2) disminuye el consumo porque el usuario evita los excesos, pérdidas y abusos.

La investigación sistemática y objetiva de las funciones y procedimientos de Obras Sanitarias de la Nación ¿debe llegar hasta la última instancia aquí planteada o está limitada por una concepción que se originó con motivo de la epidemia de fiebre amarilla en la ciudad de Buenos Aires hace casi cien años? Los ejemplos se suceden así tomando cada sector de la estructura vigente.

Se trata de lograr la máxima eficacia del aparato estatal al más bajo costo posible, pero debe saberse que está en tela de juicio toda la estructura que se racionalizará porque corresponde a un sistema económico que no puede mantener el nivel alcanzado por la actual población.

Y esa es la diferencia substancial: genéricamente, la racionalización de una estructura no pone en tela de juicio los factores que la condicionaron ni la evolución que la fue conformando; se analizan los sectores, se los mecaniza, se procura "disminuir" la maraña de intereses y pequeños privilegios, que a la sombra del tiempo se van tejiendo y excepcionalmente se discute el objeto final de las funciones que cumple el sector racionalizado.

Cuando se llega a esto, la tensión alcanza su máximo nivel porque en última instancia la administración pública está vigorosamente intercomunicada; no hay departamentos estancos con intereses discrepantes: éstos son comunes, generales y proporcionales.

En nuestro caso tratamos que se comprenda que el país tiene un sistema interno de producción, distribución y consumo, que ha agotado la totalidad de sus posibilidades, factor que sumado al aumento de la población, a la depreciación de lo que exportamos y a la valorización de lo que importamos, determina graves resultantes para el conjunto de la nación.

La Administración Pública no puede seguir absorbiendo la mano de obra sobrante con motivo de una organización económica que limita sus posibilidades a la producción y exportación de alimentos no elaborados.

Tampoco podrá subsistir el centralismo administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, que corresponde a la distorsión de la organización económica nacional y que ha dado por resultante este perímetro de los 300 kilómetros en torno en la Capital Federal, en perjuicio de la expansión de las distintas regiones económicas del país.

Las primeras ideas sobre racionalización comienzan a manifestarse en tiempos remotos, pero no se las considera como teorías sobre racionalización hasta que el ingeniero Federico Winslow Taylor les da su actual sentido y las agrupa en los "Principios de Administración Científica", expuestos en 1903, en la memoria presentada a la Sociedad Americana de Ingenieros Mecánicos y luego publicados en su obra "Administración de
Talleres".

La teoría de Taylor se apoya básicamente en conceptos cartesianos, pero fue él quien la desarrolló integralmente hasta lograr su sistematización con miras a un objetivo definido y procurando su aplicabilidad práctica. Quizás detrás del primer éxito del taylorismo se oculta una idea que por aquel entonces era absolutamente original: el interés del empresario por reducir sus gastos no es incompatible con el de los obreros por aumentar sus ingresos. Pero al margen de ello subsiste el mérito principal de haber iniciado la era de la racionalización y una notable modificación en la forma de pensar y encarar los problemas de la producción.

La cuestión que plantea este trabajo tiene algunos antecedentes internacionales. Producido en Francia el referéndum nacional que dio a de Gaulle amplios poderes, el ministro de Finanzas y Asuntos Económicos, Antonio Pinay, creó de inmediato un Comité de expertos en alto nivel.

El cometido de este Comité fue estudiar a fondo y luego informar sobre el problema financiero de Francia y presentar toda sugestión útil para
la revitalización general de la nación aprovechando de los poderes especiales. En enero de este ario el Comité elevó un informe con un conjunto de sugestiones "tendientes a la renovación profunda que exigen las finanzas francesas".

El informe se tituló "Informe sobre la situación financiera" y lo publicó la revista "Estadísticas y Estudios Financieros".

En su capítulo "Principios de una estrategia de saneamiento" encontramos en primer término las normas dirigidas a conjurar la inflación y sus peligros directos. Luego se agregan:

" f) Prever y preparar la lucha contra una recesión económica".
" g) Asegurar la puesta en orden de las estructuras económicas".
" h) REFORMAR LA ADMINISTRACION".
" i) Asegurar por medio del orden financiero la eficacia de la política social".

Arribamos así a la tesis de mi comentario: ¿una similar infraestructura puede sustentar tanto una economía subdesarrollada como una economía en enérgica expansión? ¿Enmendamos o construimos?

Fijar grandes objetivos nacionales y marchar para lograrlos pareciera ser el camino iniciado; una estructura estatal que los sirva resultará indispensable; los técnicos de esa estructura deben tener presente, sobre todo en estos momentos críticos, que la racionalización administrativa procura perfeccionar un medio, "la estructura del Estado", cuyo único propósito es servir los grandes objetivos que se ha fijado la nación.







Abogado egresado de Universidad Nacional de la La Plata, doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Fue colaborador y mano derecha del Presidente Arturo Frondizi. Durante su carrera política ocupó importantes cargos: en el Área de Obras Públicas como Secretario de Estado, Presidente del Comité Ejecutivo del Plan de Racionalización Administrativa y Secretario de Transporte centrándose en los problemas ferroviarios. Autor de numerosas publicaciones, entre las que se destacan: Guia Elemental para una Reforma de la Constitución (Ed. Perrot 1957), Desarrollo y Racionalización (Ed. Arayú 1963), Racionalización para el Desarrollo (prólogo de Arturo Frondizi – Ed. Depalma 1991), Los Hechos y sus Consecuencias (prólogo de Félix Luna – 1998), entre otros.





Fuente: “Racionalización administrativa, estructura del estado y objetivos nacionales” por Juan Ovidio Zavala, Revista de Administración Publica Año VI - No. 23 Buenos Aires (Argentina) octubre-diciembre 1966.

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