Las tareas de los jefes de la administración pública se
desarrollan en distintos sectores de la misma, donde terminan accediendo a las
más altas funciones de dirección o van quedando en los sucesivos peldaños que
llevan hasta la cúspide de la pirámide.
Los militares, que recogen en su organización la milenaria
experiencia de los ejércitos europeos, han institucionalizado estas
posibilidades y así es como sólo los oficiales de estado mayor pueden alcanzar
los máximos niveles del escalafón. La institución los selecciona previamente para
ingresar a determinados institutos, de donde egresan con la formación
considerada indispensable para tomar decisiones de conjunto.
En el gobierno del Estado liberal la selección se produce en
los hechos y juegan factores nacionales y foráneos, en la misma proporción de
los intereses que se desenvuelven en ese país.
Cuanto más homogénea es la estructura nacional en la que los
individuos compiten por el poder, tanto más limitado es el margen de las interferencias
extranacionales, es decir, más limitado es el margen de error de esa selección.
En el caso concreto de nuestro país, tres son las
dificultades:
a) La selección
de los que deciden no se origina en una capacitación planificada;
b) La estructura
del país no se ha nacionalizado en la misma proporción en que tenemos una
economía dependiente:
c) La nacionalización
de la pirámide se viene efectuando históricamente en sentido inverso de la
decisión; es decir, la base, los grandes sectores populares, resultan
rígidamente nacionales, pero a medida que se asciende la pirámide, comienza a
inficionarse la claridad del interés del conjunto social.
Los técnicos sufren la presión de dos condicionantes
negativas: la parcialización de los conocimientos que frecuentemente los aleja
de los objetivos sustanciales y la presión de intereses o circunstancias
enfrentadas a esos objetivos.
Tecnificar una labor sin fijar los propósitos últimos lleva
siempre al preciosismo y al final de un largo camino de esfuerzos, se concluye en
que no se han logrado aportes sustanciales; sólo formalidades, apariencias,
frustraciones.
La racionalización administrativa es una técnica de
investigación sistemática y objetiva de las funciones y procedimientos, que
procura la máxima eficiencia con la menor demora y el menor costo posibles;
simplifica las relaciones de los administrados con la Administración; organiza
los servicios para facilitar su prestación y determina el mecanismo de gobierno
para que sea posible afrontar todas las eventualidades con máxima eficacia.
Se ha mencionado que el concepto de racionalización se funda
en los principios clásicos de Descartes. Debrún destacó que en ambos casos la regla
es no considerar nada como verdadero, mientras no sea reconocido como tal con
toda evidencia; dividir las dificultades en el mayor número de partes posibles,
y conducir por orden los pensamientos, pasando de lo simple a lo complejo,
estableciendo denominaciones tan completas y revisiones tan generales que se
tenga la seguridad de no omitir nada, y por fin, recurrir a la representación
gráfica metodizada para objetivar los planteos.
La racionalización es evidentemente algo sistematizado,
totalmente opuesto a la resolución de planteos por simple impulso. Dice de
Leenet que ninguna organización, por elemental que sea, es efectiva si no ha sido
preparada mediante un trabajo de reflexión, realizado como esfuerzo previo y
con carácter de planificación y previsión. En esto apoya el norteamericano
Wallace Clark su observación de que toda dirección está dedicada en buena parte
a estudiar el porvenir, en base al correcto y oportuno conocimiento del
presente y del pasado.
Cuando se habla de racionalización se piensa de inmediato en
análisis y método contra adivinanza y empirismo.
Las reglas de estudio y simplificación de tareas, que
utiliza la "Oficina de Tiempos Elementales" de París, consisten en
observar los hechos sin precipitación ni prejuicios; analizar una situación de
conjunto y reducirla a una serie de cuestiones particulares, más fáciles de
interpretar y resolver por separado; reunir y armoniz,ar las soluciones
parciales o elementales, y asegurarse, por medio de revisiones y controles
sistemáticos que los objetivos propuestos han sido realmente alcanzados.
El racionalizador parte de los hechos verificados hacia
objetivos prefijados siguiendo un método analítico.
Pero el racionalizador debe ser esclarecido en lo que se
refiere a las búsquedas finales, para lo cual deberá comprender y compartir los
fines hacia los que se encamina el Estado, situación que suele agudizarse en determinadas
circunstancias históricas. No es lo mismo investigar y sistematizar las
funciones y procedimientos de la Dirección Nacional de Industrias del Estado
(D.I.N.I.E.) para ampliar la línea de fabricación de productos domésticos que
para disolverla.
Como este caso pueden enumerarse algunos otros bastante
destacados, donde la alteración de los fines últimos no resulta tan claramente contrapuesta.
El Estado argentino comprende en su estructura una empresa
ferroviaria cuyo déficit estimado al 31 de diciembre de 1966 alcanzará la cifra
de noventa mil millones de pesos.
En general las causales que se señalan son obsolescencia del
material, dificultades financieras, tarifas políticas, reglamento laboral,
falta de autoridad en la línea gerencial y otras secundarias.
¿Es efectivamente así? ¿O deberá replantearse la vigencia
tecnológica del ferrocarril en el ámbito de los transportes mundiales?
En Obras Sanitarias de la Nación sucede una cosa similar.
Como es sabido los servicios que presta son dos: provisión de agua potable y
recolección y eliminación de aguas pluviales y servidas. La construcción de nuevas
instalaciones y consecuentemente la extensión de sus servicios se ve limitada
por la falta de capitales de inversión. ¿Cuál es la causa? Dos son las
modalidades técnicas en aplicación que tienen marcada resultante económica: la
vieja concepción llamada régimen de "canilla libre" y la que la ha
suplantado, régimen de "medidores".
Por aquel sistema se percibe el precio del servicio en forma
global e independientemente del consumo, estableciendo su valor en relación al valor
inmobiliario. En la concepción moderna el sistema funciona como en el caso de
la electricidad: tanto gasta, tanto paga. La adopción del segundo método es
prácticamente universal porque tiene dos ventajas muy concretas: 1) aumenta la
recaudación, fijándose las tarifas en función de los costos; 2) disminuye el
consumo porque el usuario evita los excesos, pérdidas y abusos.
La investigación sistemática y objetiva de las funciones y
procedimientos de Obras Sanitarias de la Nación ¿debe llegar hasta la última
instancia aquí planteada o está limitada por una concepción que se originó con
motivo de la epidemia de fiebre amarilla en la ciudad de Buenos Aires hace casi
cien años? Los ejemplos se suceden así tomando cada sector de la estructura
vigente.
Se trata de lograr la máxima eficacia del aparato estatal al
más bajo costo posible, pero debe saberse que está en tela de juicio toda la
estructura que se racionalizará porque corresponde a un sistema económico que
no puede mantener el nivel alcanzado por la actual población.
Y esa es la diferencia substancial: genéricamente, la
racionalización de una estructura no pone en tela de juicio los factores que la
condicionaron ni la evolución que la fue conformando; se analizan los sectores,
se los mecaniza, se procura "disminuir" la maraña de intereses y
pequeños privilegios, que a la sombra del tiempo se van tejiendo y
excepcionalmente se discute el objeto final de las funciones que cumple el
sector racionalizado.
Cuando se llega a esto, la tensión alcanza su máximo nivel
porque en última instancia la administración pública está vigorosamente
intercomunicada; no hay departamentos estancos con intereses discrepantes: éstos
son comunes, generales y proporcionales.
En nuestro caso tratamos que se comprenda que el país tiene
un sistema interno de producción, distribución y consumo, que ha agotado la
totalidad de sus posibilidades, factor que sumado al aumento de la población, a
la depreciación de lo que exportamos y a la valorización de lo que importamos,
determina graves resultantes para el conjunto de la nación.
La Administración Pública no puede seguir absorbiendo la
mano de obra sobrante con motivo de una organización económica que limita sus posibilidades
a la producción y exportación de alimentos no elaborados.
Tampoco podrá subsistir el centralismo administrativo de la
Ciudad de Buenos Aires, que corresponde a la distorsión de la organización
económica nacional y que ha dado por resultante este perímetro de los 300 kilómetros en
torno en la Capital Federal, en perjuicio de la expansión de las distintas
regiones económicas del país.
Las primeras ideas sobre racionalización comienzan a
manifestarse en tiempos remotos, pero no se las considera como teorías sobre
racionalización hasta que el ingeniero Federico Winslow Taylor les da su actual
sentido y las agrupa en los "Principios de Administración
Científica", expuestos en 1903, en la memoria presentada a la Sociedad
Americana de Ingenieros Mecánicos y luego publicados en su obra
"Administración de
Talleres".
La teoría de Taylor se apoya básicamente en conceptos
cartesianos, pero fue él quien la desarrolló integralmente hasta lograr su
sistematización con miras a un objetivo definido y procurando su aplicabilidad práctica.
Quizás detrás del primer éxito del taylorismo se oculta una idea que por aquel
entonces era absolutamente original: el interés del empresario por reducir sus
gastos no es incompatible con el de los obreros por aumentar sus ingresos. Pero
al margen de ello subsiste el mérito principal de haber iniciado la era de la
racionalización y una notable modificación en la forma de pensar y encarar los
problemas de la producción.
La cuestión que plantea este trabajo tiene algunos
antecedentes internacionales. Producido en Francia el referéndum nacional que
dio a de Gaulle amplios poderes, el ministro de Finanzas y Asuntos Económicos, Antonio
Pinay, creó de inmediato un Comité de expertos en alto nivel.
El cometido de este Comité fue estudiar a fondo y luego
informar sobre el problema financiero de Francia y presentar toda sugestión
útil para
la revitalización general de la nación aprovechando de los
poderes especiales. En enero de este ario el Comité elevó un informe con un
conjunto de sugestiones "tendientes a la renovación profunda que exigen
las finanzas francesas".
El informe se tituló "Informe sobre la situación
financiera" y lo publicó la revista "Estadísticas y Estudios
Financieros".
En su capítulo "Principios de una estrategia de saneamiento"
encontramos en primer término las normas dirigidas a conjurar la inflación y sus
peligros directos. Luego se agregan:
" f) Prever
y preparar la lucha contra una recesión económica".
" g)
Asegurar la puesta en orden de las estructuras económicas".
" h)
REFORMAR LA ADMINISTRACION".
" i)
Asegurar por medio del orden financiero la eficacia de la política
social".
Arribamos así a la tesis de mi comentario: ¿una similar
infraestructura puede sustentar tanto una economía subdesarrollada como una economía
en enérgica expansión? ¿Enmendamos o construimos?
Fijar grandes objetivos nacionales y marchar para lograrlos
pareciera ser el camino iniciado; una estructura estatal que los sirva resultará
indispensable; los técnicos de esa estructura deben tener presente, sobre todo
en estos momentos críticos, que la racionalización administrativa procura
perfeccionar un medio, "la estructura del Estado", cuyo único
propósito es servir los grandes objetivos que se ha fijado la nación.
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Abogado egresado de Universidad Nacional de la La Plata,
doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Fue colaborador y mano derecha del Presidente Arturo Frondizi. Durante su
carrera política ocupó importantes cargos: en el Área de Obras Públicas como
Secretario de Estado, Presidente del Comité Ejecutivo del Plan de
Racionalización Administrativa y Secretario de Transporte centrándose en los
problemas ferroviarios. Autor de numerosas publicaciones, entre las que se destacan:
Guia Elemental para una Reforma de la Constitución (Ed. Perrot 1957),
Desarrollo y Racionalización (Ed. Arayú 1963), Racionalización para el
Desarrollo (prólogo de Arturo Frondizi – Ed. Depalma 1991), Los Hechos y sus
Consecuencias (prólogo de Félix Luna – 1998), entre otros.
Fuente: “Racionalización administrativa, estructura del estado
y objetivos nacionales” por Juan Ovidio Zavala, Revista de Administración Publica
Año VI - No. 23 Buenos Aires (Argentina) octubre-diciembre 1966.
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