Esta nota se refiere exclusivamente a los aspectos económicos
del gobierno de Illia, en el cual tuve el honor de desempeñar a lo largo de
toda la gestión el cargo de vicepresidente del Banco Central. Esta institución
estuvo presidida por Fe1ix G. Elizalde, cuya vigorosa personalidad, clara
inteligencia y recta línea de conducta son hoy generalmente reconocidas y
admiradas. Los resultados económicos obtenidos entonces -es fundamental
mencionarlo- lo fueron por un gobierno que dio cumplimiento estricto a las normas
constitucionales y durante el cual, por lo tanto, existió un pleno
funcionamiento de las instituciones republicanas. El mismo gobierno que efectuó
avances muy notables en otras dreas como, por citar una que resulta indiscutible
a causa de lo ocurrido posteriormente, la de relaciones exteriores, en que un
gran estadista, el Dr. Miguel Ángel Zavala Ortiz, contribuyó a elevar el
prestigio del país, no só1o ante las naciones hermanas, sino también ante la
comunidad internacional. Durante su gestión se lograron trascendentes
votaciones con relación al problema de las islas Malvinas en las Naciones
Unidas.
Resulta de particular interés el análisis de los resultados obtenidos durante este periodo presidencial,
para demostrar el éxito que puede tener una política económica cuando esta
inspirada por la conveniencia general, y no cuando prevalecen grupos de
intereses que colocan la defensa de determinados sectores de la economía sobre
otros valores más permanentes. Surge también del análisis cómo gobiernos democráticos
que se han propuesto como objetivo lo anteriormente expresado, resultan
sumamente eficaces cuando actúan con equipos coherentes. Ello contrasta, de
acuerdo con la experiencia argentina, con lo actuado por gobiernos autoritarios
que, contando con la posibilidad de adoptar medidas económicas en forma
discrecional y expeditiva, no alcanzan resultados positivos en lo relacionado
con el desarrollo nacional sino que, por el contrario, se agotan rápidamente en
los objetivos que se propusieron cumplir, dejando al país en situación
sumamente comprometida.
Con la perspectiva que permite el transcurso de los años,
resulta evidente que el derrocamiento del ejemplar gobierno de Illia ha sido un
tremendo error histórico, del cual nadie, ni sus autores materiales o
intelectuales, quiere hoy hacerse cargo. Parece que debe borrarse del almanaque
el día nefasto: 28 de junio de 1966. Remontándonos en los años, pienso lo que
habría sido la Argentina si no hubiera ocurrido el golpe del 6 de setiembre de
1930 y, en cambio, se hubieran sucedido gobiernos constitucionales -buenos,
regulares, o aun malos- pero que en todo caso fuera el pueblo el que se
equivocara y no los "ilumina- dos" de turno. Creo sinceramente que
los EE.UU. han alcanzado su grandeza económica debida, en gran medida, a esa
regla institucional que han sabido respetar a lo largo de 200 años a pesar de
que no todos sus presidentes han sido buenos.
EL PROGRAMA ECONOMICO
APLICADO
En octubre de 1963, al iniciarse aquel gobierno
constitucional, la situación económica estaba caracterizada por:
a) Recesión generalizada con una utilización de solo el 55%
de la capacidad productiva existente;
b) Aumento de precios sostenido que acompañaba a la recesión,
es decir, un proceso de "estanflación";
c) Intenso deterioro del sector publico proveniente en
especial de la caída de ingresos a que daba lugar la red actividad interna;
d) Situación comprometida de algunas entidades financieras
que sufrían el efecto del receso y, en ciertos casos, de graves desvíos
operativos;
e) Serio problema en el sector externo con una posición neta
de divisas muy debilitadas y con vencimientos sumamente agolpados en el corto
plazo.
Quien lea estas líneas observar en la descripción efectuada un gran parangón con la situación actual. Se debe aclarar que si bien las características son semejante la situación presente es mucho mas grave y complicada y que algunas de las medidas aplicadas entonces no podrían serlo ahora.
Quien lea estas líneas observar en la descripción efectuada un gran parangón con la situación actual. Se debe aclarar que si bien las características son semejante la situación presente es mucho mas grave y complicada y que algunas de las medidas aplicadas entonces no podrían serlo ahora.
Sin embargo, considero que el enfoque elegido en aquella
coyuntura es valido en gran medida, para economías que atraviesan procesos de
inflación con recesión La política económica adoptada rechaza la doctrina
estrictamente monetarista que se venía aplicando, basada en el principio de que
solo se podría superar la crisis mediante la disminución de la relación entre
la cantidad de moneda y la producción nacional. Contra ello, sin descuidar en
absoluto una adecuada política monetaria puso el énfasis en una planificación
global de la economía, descartando procedimientos intervencionistas o regulatorios.
Por un lado, se aplica un plan de corto plazo pan afrontar la coyuntura y
reactivar rápidamente la disminuida actividad, reordenar la administración y
sanear el sector externo. Por otra parte, se elaboró un plan de desarrollo para
el mediano plazo a fin de establecer de manera orgánica las prioridades de inversión.
El plan coyuntural se basó fundamentalmente en las
siguientes medidas:
1) Crediticias.- Se establecieron líneas
de crédito con diversos destinos:
a) Suministrar capital de trabajo a empresas que empleaban
elevada cantidad de mano de obra e importaban escasos insumos, con el propósito
de emplear recursos desocupados y no incidir desfavorablemente sobre el
debilitado sector externo;
b) Facilitar fondos a empresas para retirar de la Aduana e
instalar equipos que se habian importado en años anteriores y que se
encontraban sin utilizar, con el propósito de aumentar la capacidad productiva
ante el incremento de la demanda que se esperaba;
c) Posibilitar el pago de impuestos atrasados, con el fin de
mejorar los recursos fiscales y convertir en créditos bancarios las deudas
mantenidas con el órgano recaudador, de modo que fuera el sistema bancario el
que financiara a las empresas en lugar de que la obtención de fondos se llevara
a cabo por el irregular procedimiento de no ingresar los impuestos;
d) Pagar deudas del Estado a las empresas, normalizando una
situación que producía desequilibrios a las firmas que contrataban con el
sector público. Debe agregarse que estas líneas de crédito no implicaban un
aumento de la cantidad prestable, es decir que no suponían creación de moneda,
sino orientación de los fondos disponibles por el sistema bancario.
2) Disciplina
bancaria.- Se reforzó la superintendencia sobre las entidades financieras,
previniendo los desvíos en sus operaciones y aplicando severas sanciones, que
llegaron al cierre de determinadas instituciones cuando se comprobaron graves
irregularidades. De esta manera se obtuvo una efectiva colaboración de las entidades
crediticias en el otorgamiento de préstamos, reafirmándose así el principio de
servicio publico que cumplen quienes negocian con el ahorro de terceros.
3) El sector publico.-
Se adoptaron enérgicas medidas de austeridad y se creó un sistema mediante el
cual se obtuvieron excelentes resultados, lamentablemente disuelto después del
golpe de Estado y vuelto a crear posteriormente, pero con menos facultades. Me
refiero a la Sindicatura de las Empresas del Estado. Este organismo de
contralor estaba constituido entonces por un representante de la Secretaria de
Hacienda en cada una de esas empresas, en calidad de síndico sin voto pero con
derecho a veto sobre las resoluciones. Aparte de las economías logradas por
este medio, debe señalarse su beneficioso efecto sobre la uniformidad y clasificación
de los gastos en las distintas empresas públicas, donde existía con
anterioridad una gran diversidad de criterios.
4) El sector externo.-
Las dificultades heredadas obligaron en un principio a tomar disposiciones muy
estrictas a fin de evitar una inminente cesación de pagos. Esto se refirió
tanto a las exportaciones como a las importaciones, así como a la fijación del
principio que sólo las operaciones genuinas podían curarse por el mercado de
cambios. Se aplicó, asimismo, un tipo de cambio fluctuante, graduado de
conformidad con la diferencia entre el aumento de precios internos y el
experimentado por los principales países con los cuales comerciábamos. Este
sistema, denominado "crawling peg", fue una innovación argentina,
cuestionada en un principio por el FMI, que luego terminó aceptándola, siendo
utilizado después en Brasil, Chile y otros muchos países. Con el transcurso del
tiempo, al mejorarse la situación externa, se dio gran fluidez a la salida de
divisas por todas las operaciones legítimas, desapareciendo la cotización
paralela de divisas a que habían dado lugar las obligadas restricciones iniciales.
Con respecto al plan de desarrollo, se trabajo intensamente
en su preparación, bajo la dirección del inolvidable Roque Carranza, y se lo termino
a fines de 1964. En el se fijaron los principales objetivos tanto en lo que
respecta a la inversión publica, que se cuantificó y distribuyo en el tiempo de
acuerdo con sus prioridades, como en lo tocante a la actividad privada, cuyas
metas se establecieron de manera indicativa. El Plan Nacional de Desarrollo
1965/69 sirvió de base para la acción futura de gobierno y cabe resaltar que su
estructura fue analizada y elogiada por los especialistas, en estos programas,
de los organismos internacionales.
LA VINCULACION CON EL
FMI
Resulta de interés dar a conocer las relaciones con esa institución,
en la cual a principios de los años sesenta prevalecía un marcado monetarismo
sumamente restrictivo, en desacuerdo con la política del gobierno del
presidente Illia. Nos toco al Dr. Elizalde y a mi discutir con el FMI las bases
de un acuerdo, coincidiendo ello con el acceso a la dirección de esa institución
del economista Schwaiser quien, anteriormente, como funcionario del gobierno
francés, había objetado esas políticas. Sin embargo, ellas se mantenían
vigentes todavía entre los principales funcionarios del Fondo.
La discusión con las autoridades del FMI se baso
principalmente en tres puntos:
1) El Fondo consideraba necesario que se estableciera un
mercado libre de cambios, poniendo énfasis en lo referido a la salida de
capitales;
2) El organismo internacional postulaba una fuerte devaluación
del signo monetario llevándolo de $ 140 por dólar a $ 200, o sea una reevaluación
del 43% de la mencionada divisa;
3) El gobierno se proponía reducir la expansión monetaria,
que se estimaba en el 39% durante 1964, al 26% en 1965 y el 13% en 1966. El
Fondo consideraba que no debía pasar del 15% en 1965.
El gobierno no accedió a las exigencias que el Fondo
consideraba necesarias para firmar un convenio de "stand by", ya que
estimaba que la adopción de esas medidas mantendría la recesión de la economía
y produciría una fuerte regresión de los ingresos por vía de una excesiva devaluación
de la moneda. Recuerdo con precisión una conversación mantenida con el Dr.
Schwaiser, en la cual este nos dijo, a Elizalde y a mi, que en general coincidía
con las ideas del gobierno argentino, pero que dadas su reciente designación y
la posición prevaleciente en el "staff' superior del organismo, no estaba
en condiciones de firmar el convenio con las objeciones formuladas por el
gobierno, pero prometió recomendar a los países acreedores de la Argentina -en aquellos
años la deuda era con los países y no con los bancos privados- que aceptaran la
refinanciación de la deuda sobre la base del programa elaborado por el propio
gobierno. Así lo hizo y de esta manera, sin modificar el plan económico, fue
posible superar los problemas del sector externo.
LOS RESULTADOS
ECONOMICOS DEL GOBIERNO ILLIA
Dos años y ocho meses fue la duración del gobierno. Se
describen a continuación los extraordinarios resultados obtenidos en tan breve periodo.
1. La actividad económica
global.- El aumento de la producción, según las cifras del Banco Central,
en los años 1964 y 1965 registra cifras muy superiores a cualquier otro bienio
desde que se llevan estadísticas: 10,3% y 9,1%, respectivamente, revirtiendo
así la recesión de los años 1962 y 1963, en los cuales el PBI cayó el 1,6% y el
2,4%. No existe cálculo oficial publicado para el primer semestre de 1966, al
término del cual se produjo el golpe de Estado, pero los datos oficiosos
elaborados por el Banco Central demuestran que la economía hasta junio de 1966 continua
en crecimiento, aunque sin el vigor de los dos años anteriores, por la
influencia de la leve campaña lanzada contra el gobierno desde fines de 1965,
que actuó muy desfavorablemente sobre la actividad.
2. El efecto sobre el
futuro.- Se dice que la economía es un proceso dinámico y que los resultados
de un periodo son consecuencia de las políticas realizadas en periodos
anteriores. En este sentido, nada mas contundente para dejar sentado el éxito
de la política del gobierno de Illia que transcribir la siguiente estadística
que señala lo ocurrido en la economía argentina a partir de 1960. La evolución
del producto por habitante ha sido la siguiente, con base 1986 = 100.1
El aumento de la producción, según las cifras del Banco
Central, en los años 1964 y 1965 registra cifras muy superiores a cualquier
otro bienio desde que se llevan estadísticas: l()j% y 9,1%, respectivamente,
revirtiendo así la recesión de los años 1962 y 1963, en los cuales el PBI cayo
el 1,6% y el 2,4%.
AÑO PRODUCTO
POR HABITANTE
1960 82,3
1961 86,9
1962 84,3
1963 81,2
1964 88,3
1965 95,1
1966 94,5
1967 95,7
1968 98,5
1969 105,5
1970 109,8
1971 111,9
1972 112,1
1973 113,9
1974 118,3
Es decir que luego de los altibajos sufridos durante el
periodo 1960/63, a partir del gobierno de Illia se inicia un ciclo de once años
de crecimiento sostenido, exceptuado el año 1966 por las causas que hemos
explicado antes. Esta tendencia se interrumpe bruscamente a partir de 1975.
3.- La actividad
industrial.- Los detractores del gobierno constitucional han insistido
reiteradamente en que los altos índices de crecimiento de la economía, durante
el periodo analizado, se debieron al aumento de las cosechas y al estimulo que
ellas ejercieron sobre el resto de la actividad. Esta afirmación es inexacta,
ya que el empuje provino de la parte más dinámica de la producción, el sector
industrial, fuertemente incentivado por la política anticíclica a que me he
referido.
Las cifras oficiales registraron los siguientes números:
AÑO EXPORTACIÓN IMPORTACION SALDO COMERCIAL
1962 1216 1365,5 - 140,5
1963 1365,5 980,7 384,8
1964 1410,5 1077,4 333,1
1965 1488 1195 293
Como se observa, aumentaron discretamente las exportaciones,
lo hicieron mas rápidamente las importaciones -lo cual resulta lógico en razón
de la mayor actividad que registró la economía- y, como consecuencia, disminuyó
el saldo favorable del balance comercial.
La realidad es que el aumento de la producción provino en lo
fundamental de la parte más dinámica de la economía, el sector industrial, que creció
apreciablemente mas que el resto: 18,9% en 1964 y 13,8% en 1965, alcanzando así
otro "record" respecto de cualquier bienio anterior o posterior. Debe
recordarse que la industria había caído el 5,5% en 1962 y volvi6 a decrecer el
4,1% en 1963.
Este comportamiento de la industria, un aumento acumulado en
1964/68 del 35,3% se explica por la política anticíclica aplicada. Ella
permitid poner en actividad una gran parte del aparato productivo y de la mano
de obra que se encontraban desocupados. Es interesante señalar que, también, la
nueva inversión en maquinarias y equipos experimento un aumento considerable
muy próximo al 20% en los dos años señalados, lo que significa que se produjo
una capitalización importante durante ese lapso de tiempo.
4.- El sector
agropecuario.- Las cifras correspondientes a esta actividad son mucho mas
regulares que las de la industrial aunque denotan la influencia de las buenas
cosechas de cereales y lino, en gran medida debidas al notable incremento
observado en la superficie sembrada, consecuencia de una oportuna política de
precios para los productos del agro. El sector creció el 7% en 1964 y el 5,9%
en 1965, en tanto que en los dos años anteriores el aumento había sido del 4,1
% en 1962 y del 1,9% en 1963.
5.- El sector publico.-
Este es otro aspecto de la economía del período que resulta de interés
analizar, pues desautoriza versiones acerca de un pseudo estatismo atribuido al
gobierno radical. Las cifras oficiales de un interesante trabajo de la
Secretaria de Hacienda, demuestran la reducción del gasto público con relación
al producto operado en el periodo, así como la disminución resultante en el déficit
del presupuesto. El resultado alcanzado es tanto más remarcable si se considera
que, al propio tiempo, se produjo un importante aumento de los gastos públicos
destinados a la educación y a la salud.
Se resume el comportamiento del sector, durante los dos años
anteriores y los dos posteriores a la gestión del gobierno Illia:
AÑO GASTO PUBLICO DEFICIT
(En % del PBI) (En mill. De $ de 1970)
1962 35,7
4.715,1
1963
35,2 4.054,1
1964
33,7 4.258,8
1965
30,7 2.778,9
Corresponde consignar que el gasto público comprende el
gasto corriente y la in- versión de la administración central, provincias,
municipios, empresas del Estado y sistema de seguridad nacional.
6.- La distribución
del ingreso.- En el curso del gobierno Illia se produjo una manifiesta
mayor equidad en la distribución del ingreso, en beneficio de la población de
menores recursos.
Luego de los altibajos sufridos durante el periodo 1960/63,
a partir del gobierno de Illia se inicia un ciclo de once años de crecimiento
sostenido.
Este proceso se realizo, lo que es fundamental, sin
interferir en el crecimiento de la riqueza general. Es decir que los salarios
reales aumentaron -durante el gobierno de Illia- por dos causas que actuaron en
la misma dirección: el crecimiento del producto -o sea de la torta a repartir-,
y la proporción en que participaron los asalariados -el pedazo de la torta se
hizo mayor no solo por el tamaño de esta, sino porque a los trabajadores les
toco mas-.
De conformidad con las cifras elaboradas por el Banco
Central, se comprueba una suba de la participación del factor trabajo en el
ingreso nacional, ya que de 36,4% en 1964, pasó a 38% en 1965 y a 41,1% en
1966. El personal ocupado, a su vez, que se había reducido en el 1,6% en 1962
respecto del año anterior y que volvió a caer en el 2,1% en 1963, creció el 4%
en 1964 y el 3,5% en 1965. En 1966, por las causas apuntadas, sólo aumento el
0,5%. Por su parte la tasa de desempleo, que había llegado al 8,8% en 1963, descendió
al 7,4%, 6,1 %y 5,2% en los años 1964,1965 y 1966, respectivamente. Es decir
que durante el gobierno constitucional se absorbió no sólo la mano de obra
desocupada en los años anteriores sino el crecimiento vegetativo ocurrido
durante la etapa considerada. Surge, también, de estas cifras y de las
correspondientes a la evolución de la producción, que los demás sectores, si
bien cedieron participación, vieron aumenta- dos considerablemente sus
ingresos.
7.- La inflación.-
Es un axioma que con un aumento de la actividad económica existe una tendencia
al incremento de los precios. Sin embargo, según el INDEC, lo ocurrido durante
1962 y 1963 (años de disminución del PBI), en comparación con 1964 y 1965 (de
elevado crecimiento del PBI), ha sido lo siguiente:
AUMENTO DE
PRECIOS
(Porcentaje
de Die. a Die.)
AÑO
AL CONSUMIDOR MAYORISTAS
1962 26,1 30,4
1963 26,- 28,8
1964 22,1 26,3
1965 28,6 23,8
El índice de precios al consumidor de 1965 esta afectado por
el fuerte aumento que experimento la carne durante ese año. Desaparecido ese
factor, en los primeros seis meses de 1966, ambos precios en promedio
aumentaron sólo el 7,9%.
Los salarios reales aumentaron -durante el gobierno de
Illia- por dos causas que actuaron en la misma dirección: el crecimiento del
producto -o sea de la torta a repartir-, y la proporción en que participaron
los asalariados -el pedazo de la torta se hizo mayor no solo por el tamaño de
esta, sino porque a los trabajadores les toco mas-.
8.- El sector externo.
- En este aspecto clave de la economía, el resultado file altamente favorable.
Se produjo un aumento de las reservas brutas y de la posición neta del Banco
Central, al propio tiempo que una apreciable disminución de la deuda externa y
un mejor ordenamiento de sus vencimientos.
El comportamiento del sector externo debe remarcarse, sobre
todo si se considera lo elevado del endeudamiento al iniciarse el gobierno
Illia y el contexto en que ello se logra. En primer lugar, el mejoramiento se
produce al propio tiempo que un sustancial crecimiento de la actividad
económica, especialmente en el sector industrial, lo cual supone un aumento más
que proporcional de las importaciones de materias primas y de productos
semiterminados requeridos por el crecimiento del ritmo productivo. Además, debe
tenerse en cuenta que el periodo de gobierno coincidid con una desmejora en los
términos del intercambio del país.
Cuando nos referimos a valores en dólares, conviene recordar
que esa moneda en aquellos años (1963-1966) tenía un valor cercano a cinco
veces el actual y que las cifras que se consignan lo son en dólares de esa época.
El 28 de junio existían en el Banco Central reservas de oro
y divisas por U$S 363,4 millones en comparación con U$S 323,4 millones el 12 de
octubre de 1963, con la aclaración que, en esos totales, al final de la gestión
sólo se encontraban incluidos U$S 24,1 millones de divisas convertibles, en
tanto que al iniciarse existían U$S 55,3 millones de ese tipo de divisas de muy
restringida utilización.
La posición neta en oro y divisas del Banco Central ascendía
al asumir el gobierno constitucional, en octubre de 1963, a la extraordinaria
suma negativa de U$S 400 millones. A la fecha en que el gobierno de Illia fue
derrocado, la cifra era positiva de U$S 100 millones, es decir, se operó en el periodo
una mejora de U$S 500 millones en la posición.
En cuanto a la deuda con el exterior, según las cifras del
Banco Central, en las fechas en que se publican estadísticas más próximas a la iniciación
y termino del gobierno constitucional, la situación evoluciona así:
DEUDA EXTERNA
SECTOR SECTOR TOTAL
PUBLICO PRIVADO
Al
31- 12-63 2106
1284 3390
A1
31-12-65 1686
963 2650
Por primera vez, después de muchos años, se redujo el
endeudamiento externo que, luego de la caída del gobierno constitucional, habría
de crecer casi sin interrupción hasta la fecha.
La posición neta en oro y divisas del Banco Central ascendía
al asumir el gobierno constitucional, en octubre de 1963, a la extraordinaria
suma negativa de U$S 400 millones. A la fecha en que el gobierno de Illia fue
derrocado, la cifra era positiva de U$S 100 millones, es decir, se opero en el
periodo una mejora de U$S 500 millones en la posición.
Para obtener esas mejoras no hubo necesidad de proceder a
fuertes desvalorizaciones de la moneda, que ocasionan una distribución
regresiva del ingreso. En octubre de 1963, el dólar se cotizaba a $ 1,46 y
treinta y dos meses después, en junio de 1966 cuando el gobierno fue derrocado,
el tipo de cambio era de $ 2,04, es decir que en ese lapso, la desvalorización
del signo monetario fue del 28,4%, siguiendo con la política del "crawling
peg" a que me he referido anteriormente al hablar del programa económico aplicado
en la oportunidad. Seria difícil encontrar un periodo de la más extensión, en
los últimos cuarenta años, con menor variación. Corresponde añadir que el ritmo
de las devaluaciones fue decreciendo a medida que la inflación iba siendo abatida,
sin que en ningún momento se permitiera una paridad sobrevaluada del peso, como
ocurrid tantas veces en el país, con el consiguiente deterioro del sector
externo. A la luz de lo ocurrido posteriormente con nuestra moneda, lo sucedido
a ese respecto durante el gobierno Illia parece un cuento de las mil y una
noches.
Fuente: Enrique García Vázquez: "La economía durante la presidencia de Illia" (1994) Economista radical, vicepresidente del Banco Central durante
el gobierno de Arturo Illia y presidente de la misma institución durante la administración
de Raúl Alfonsín.
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