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sábado, 12 de abril de 2014

Enrique García Vázquez: "La Economía durante la presidencia de Illia" (1994)

Esta nota se refiere exclusivamente a los aspectos económicos del gobierno de Illia, en el cual tuve el honor de desempeñar a lo largo de toda la gestión el cargo de vicepresidente del Banco Central. Esta institución estuvo presidida por Fe1ix G. Elizalde, cuya vigorosa personalidad, clara inteligencia y recta línea de conducta son hoy generalmente reconocidas y admiradas. Los resultados económicos obtenidos entonces -es fundamental mencionarlo- lo fueron por un gobierno que dio cumplimiento estricto a las normas constitucionales y durante el cual, por lo tanto, existió un pleno funcionamiento de las instituciones republicanas. El mismo gobierno que efectuó avances muy notables en otras dreas como, por citar una que resulta indiscutible a causa de lo ocurrido posteriormente, la de relaciones exteriores, en que un gran estadista, el Dr. Miguel Ángel Zavala Ortiz, contribuyó a elevar el prestigio del país, no só1o ante las naciones hermanas, sino también ante la comunidad internacional. Durante su gestión se lograron trascendentes votaciones con relación al problema de las islas Malvinas en las Naciones Unidas.
Resulta de particular interés el análisis de los resultados  obtenidos durante este periodo presidencial, para demostrar el éxito que puede tener una política económica cuando esta inspirada por la conveniencia general, y no cuando prevalecen grupos de intereses que colocan la defensa de determinados sectores de la economía sobre otros valores más permanentes. Surge también del análisis cómo gobiernos democráticos que se han propuesto como objetivo lo anteriormente expresado, resultan sumamente eficaces cuando actúan con equipos coherentes. Ello contrasta, de acuerdo con la experiencia argentina, con lo actuado por gobiernos autoritarios que, contando con la posibilidad de adoptar medidas económicas en forma discrecional y expeditiva, no alcanzan resultados positivos en lo relacionado con el desarrollo nacional sino que, por el contrario, se agotan rápidamente en los objetivos que se propusieron cumplir, dejando al país en situación sumamente comprometida.
Con la perspectiva que permite el transcurso de los años, resulta evidente que el derrocamiento del ejemplar gobierno de Illia ha sido un tremendo error histórico, del cual nadie, ni sus autores materiales o intelectuales, quiere hoy hacerse cargo. Parece que debe borrarse del almanaque el día nefasto: 28 de junio de 1966. Remontándonos en los años, pienso lo que habría sido la Argentina si no hubiera ocurrido el golpe del 6 de setiembre de 1930 y, en cambio, se hubieran sucedido gobiernos constitucionales -buenos, regulares, o aun malos- pero que en todo caso fuera el pueblo el que se equivocara y no los "ilumina- dos" de turno. Creo sinceramente que los EE.UU. han alcanzado su grandeza económica debida, en gran medida, a esa regla institucional que han sabido respetar a lo largo de 200 años a pesar de que no todos sus presidentes han sido buenos.

EL PROGRAMA ECONOMICO APLICADO
En octubre de 1963, al iniciarse aquel gobierno constitucional, la situación económica estaba caracterizada por:
a) Recesión generalizada con una utilización de solo el 55% de la capacidad productiva existente;
b) Aumento de precios sostenido que acompañaba a la recesión, es decir, un proceso de "estanflación";
c) Intenso deterioro del sector publico proveniente en especial de la caída de ingresos a que daba lugar la red actividad interna;
d) Situación comprometida de algunas entidades financieras que sufrían el efecto del receso y, en ciertos casos, de graves desvíos operativos;
e) Serio problema en el sector externo con una posición neta de divisas muy debilitadas y con vencimientos sumamente agolpados en el corto plazo.

Quien lea estas líneas observar en la descripción efectuada un gran parangón con la situación actual. Se debe aclarar que si bien las características son semejante la situación presente es mucho mas grave y complicada y que algunas de las medidas aplicadas entonces no podrían serlo ahora.
Sin embargo, considero que el enfoque elegido en aquella coyuntura es valido en gran medida, para economías que atraviesan procesos de inflación con recesión La política económica adoptada rechaza la doctrina estrictamente monetarista que se venía aplicando, basada en el principio de que solo se podría superar la crisis mediante la disminución de la relación entre la cantidad de moneda y la producción nacional. Contra ello, sin descuidar en absoluto una adecuada política monetaria puso el énfasis en una planificación global de la economía, descartando procedimientos intervencionistas o regulatorios. Por un lado, se aplica un plan de corto plazo pan afrontar la coyuntura y reactivar rápidamente la disminuida actividad, reordenar la administración y sanear el sector externo. Por otra parte, se elaboró un plan de desarrollo para el mediano plazo a fin de establecer de manera orgánica las prioridades de inversión.

El plan coyuntural se basó fundamentalmente en las siguientes medidas:
 1) Crediticias.- Se establecieron líneas de crédito con diversos destinos:
a) Suministrar capital de trabajo a empresas que empleaban elevada cantidad de mano de obra e importaban escasos insumos, con el propósito de emplear recursos desocupados y no incidir desfavorablemente sobre el debilitado sector externo;
b) Facilitar fondos a empresas para retirar de la Aduana e instalar equipos que se habian importado en años anteriores y que se encontraban sin utilizar, con el propósito de aumentar la capacidad productiva ante el incremento de la demanda que se esperaba;
c) Posibilitar el pago de impuestos atrasados, con el fin de mejorar los recursos fiscales y convertir en créditos bancarios las deudas mantenidas con el órgano recaudador, de modo que fuera el sistema bancario el que financiara a las empresas en lugar de que la obtención de fondos se llevara a cabo por el irregular procedimiento de no ingresar los impuestos;
d) Pagar deudas del Estado a las empresas, normalizando una situación que producía desequilibrios a las firmas que contrataban con el sector público. Debe agregarse que estas líneas de crédito no implicaban un aumento de la cantidad prestable, es decir que no suponían creación de moneda, sino orientación de los fondos disponibles por el sistema bancario.
2) Disciplina bancaria.- Se reforzó la superintendencia sobre las entidades financieras, previniendo los desvíos en sus operaciones y aplicando severas sanciones, que llegaron al cierre de determinadas instituciones cuando se comprobaron graves irregularidades. De esta manera se obtuvo una efectiva colaboración de las entidades crediticias en el otorgamiento de préstamos, reafirmándose así el principio de servicio publico que cumplen quienes negocian con el ahorro de terceros.
3) El sector publico.- Se adoptaron enérgicas medidas de austeridad y se creó un sistema mediante el cual se obtuvieron excelentes resultados, lamentablemente disuelto después del golpe de Estado y vuelto a crear posteriormente, pero con menos facultades. Me refiero a la Sindicatura de las Empresas del Estado. Este organismo de contralor estaba constituido entonces por un representante de la Secretaria de Hacienda en cada una de esas empresas, en calidad de síndico sin voto pero con derecho a veto sobre las resoluciones. Aparte de las economías logradas por este medio, debe señalarse su beneficioso efecto sobre la uniformidad y clasificación de los gastos en las distintas empresas públicas, donde existía con anterioridad una gran diversidad de criterios.
4) El sector externo.- Las dificultades heredadas obligaron en un principio a tomar disposiciones muy estrictas a fin de evitar una inminente cesación de pagos. Esto se refirió tanto a las exportaciones como a las importaciones, así como a la fijación del principio que sólo las operaciones genuinas podían curarse por el mercado de cambios. Se aplicó, asimismo, un tipo de cambio fluctuante, graduado de conformidad con la diferencia entre el aumento de precios internos y el experimentado por los principales países con los cuales comerciábamos. Este sistema, denominado "crawling peg", fue una innovación argentina, cuestionada en un principio por el FMI, que luego terminó aceptándola, siendo utilizado después en Brasil, Chile y otros muchos países. Con el transcurso del tiempo, al mejorarse la situación externa, se dio gran fluidez a la salida de divisas por todas las operaciones legítimas, desapareciendo la cotización paralela de divisas a que habían dado lugar las obligadas restricciones iniciales.
Con respecto al plan de desarrollo, se trabajo intensamente en su preparación, bajo la dirección del inolvidable Roque Carranza, y se lo termino a fines de 1964. En el se fijaron los principales objetivos tanto en lo que respecta a la inversión publica, que se cuantificó y distribuyo en el tiempo de acuerdo con sus prioridades, como en lo tocante a la actividad privada, cuyas metas se establecieron de manera indicativa. El Plan Nacional de Desarrollo 1965/69 sirvió de base para la acción futura de gobierno y cabe resaltar que su estructura fue analizada y elogiada por los especialistas, en estos programas, de los organismos internacionales.

LA VINCULACION CON EL FMI
Resulta de interés dar a conocer las relaciones con esa institución, en la cual a principios de los años sesenta prevalecía un marcado monetarismo sumamente restrictivo, en desacuerdo con la política del gobierno del presidente Illia. Nos toco al Dr. Elizalde y a mi discutir con el FMI las bases de un acuerdo, coincidiendo ello con el acceso a la dirección de esa institución del economista Schwaiser quien, anteriormente, como funcionario del gobierno francés, había objetado esas políticas. Sin embargo, ellas se mantenían vigentes todavía entre los principales funcionarios del Fondo.
La discusión con las autoridades del FMI se baso principalmente en tres puntos:
1) El Fondo consideraba necesario que se estableciera un mercado libre de cambios, poniendo énfasis en lo referido a la salida de capitales;
2) El organismo internacional postulaba una fuerte devaluación del signo monetario llevándolo de $ 140 por dólar a $ 200, o sea una reevaluación del 43% de la mencionada divisa;
3) El gobierno se proponía reducir la expansión monetaria, que se estimaba en el 39% durante 1964, al 26% en 1965 y el 13% en 1966. El Fondo consideraba que no debía pasar del 15% en 1965.

El gobierno no accedió a las exigencias que el Fondo consideraba necesarias para firmar un convenio de "stand by", ya que estimaba que la adopción de esas medidas mantendría la recesión de la economía y produciría una fuerte regresión de los ingresos por vía de una excesiva devaluación de la moneda. Recuerdo con precisión una conversación mantenida con el Dr. Schwaiser, en la cual este nos dijo, a Elizalde y a mi, que en general coincidía con las ideas del gobierno argentino, pero que dadas su reciente designación y la posición prevaleciente en el "staff' superior del organismo, no estaba en condiciones de firmar el convenio con las objeciones formuladas por el gobierno, pero prometió recomendar a los países acreedores de la Argentina -en aquellos años la deuda era con los países y no con los bancos privados- que aceptaran la refinanciación de la deuda sobre la base del programa elaborado por el propio gobierno. Así lo hizo y de esta manera, sin modificar el plan económico, fue posible superar los problemas del sector externo.

LOS RESULTADOS ECONOMICOS DEL GOBIERNO ILLIA
Dos años y ocho meses fue la duración del gobierno. Se describen a continuación los extraordinarios resultados obtenidos en tan breve periodo.
1. La actividad económica global.- El aumento de la producción, según las cifras del Banco Central, en los años 1964 y 1965 registra cifras muy superiores a cualquier otro bienio desde que se llevan estadísticas: 10,3% y 9,1%, respectivamente, revirtiendo así la recesión de los años 1962 y 1963, en los cuales el PBI cayó el 1,6% y el 2,4%. No existe cálculo oficial publicado para el primer semestre de 1966, al término del cual se produjo el golpe de Estado, pero los datos oficiosos elaborados por el Banco Central demuestran que la economía hasta junio de 1966 continua en crecimiento, aunque sin el vigor de los dos años anteriores, por la influencia de la leve campaña lanzada contra el gobierno desde fines de 1965, que actuó muy desfavorablemente sobre la actividad.
2. El efecto sobre el futuro.- Se dice que la economía es un proceso dinámico y que los resultados de un periodo son consecuencia de las políticas realizadas en periodos anteriores. En este sentido, nada mas contundente para dejar sentado el éxito de la política del gobierno de Illia que transcribir la siguiente estadística que señala lo ocurrido en la economía argentina a partir de 1960. La evolución del producto por habitante ha sido la siguiente, con base 1986 = 100.1
El aumento de la producción, según las cifras del Banco Central, en los años 1964 y 1965 registra cifras muy superiores a cualquier otro bienio desde que se llevan estadísticas: l()j% y 9,1%, respectivamente, revirtiendo así la recesión de los años 1962 y 1963, en los cuales el PBI cayo el 1,6% y el 2,4%.

AÑO     PRODUCTO POR HABITANTE
1960                          82,3
1961                          86,9
1962                          84,3
1963                          81,2
1964                          88,3
1965                          95,1
1966                          94,5
1967                          95,7
1968                         98,5
1969                        105,5
1970                        109,8
1971                        111,9
1972                        112,1
1973                        113,9
1974                        118,3

Es decir que luego de los altibajos sufridos durante el periodo 1960/63, a partir del gobierno de Illia se inicia un ciclo de once años de crecimiento sostenido, exceptuado el año 1966 por las causas que hemos explicado antes. Esta tendencia se interrumpe bruscamente a partir de 1975.
3.- La actividad industrial.- Los detractores del gobierno constitucional han insistido reiteradamente en que los altos índices de crecimiento de la economía, durante el periodo analizado, se debieron al aumento de las cosechas y al estimulo que ellas ejercieron sobre el resto de la actividad. Esta afirmación es inexacta, ya que el empuje provino de la parte más dinámica de la producción, el sector industrial, fuertemente incentivado por la política anticíclica a que me he referido.

Las cifras oficiales registraron los siguientes números:

AÑO   EXPORTACIÓN  IMPORTACION     SALDO COMERCIAL

1962             1216                   1365,5 -                          140,5
1963             1365,5                  980,7                             384,8
1964             1410,5                1077,4                             333,1
1965             1488                     1195                               293

Como se observa, aumentaron discretamente las exportaciones, lo hicieron mas rápidamente las importaciones -lo cual resulta lógico en razón de la mayor actividad que registró la economía- y, como consecuencia, disminuyó el saldo favorable del balance comercial.
La realidad es que el aumento de la producción provino en lo fundamental de la parte más dinámica de la economía, el sector industrial, que creció apreciablemente mas que el resto: 18,9% en 1964 y 13,8% en 1965, alcanzando así otro "record" respecto de cualquier bienio anterior o posterior. Debe recordarse que la industria había caído el 5,5% en 1962 y volvi6 a decrecer el 4,1% en 1963.
Este comportamiento de la industria, un aumento acumulado en 1964/68 del 35,3% se explica por la política anticíclica aplicada. Ella permitid poner en actividad una gran parte del aparato productivo y de la mano de obra que se encontraban desocupados. Es interesante señalar que, también, la nueva inversión en maquinarias y equipos experimento un aumento considerable muy próximo al 20% en los dos años señalados, lo que significa que se produjo una capitalización importante durante ese lapso de tiempo.
4.- El sector agropecuario.- Las cifras correspondientes a esta actividad son mucho mas regulares que las de la industrial aunque denotan la influencia de las buenas cosechas de cereales y lino, en gran medida debidas al notable incremento observado en la superficie sembrada, consecuencia de una oportuna política de precios para los productos del agro. El sector creció el 7% en 1964 y el 5,9% en 1965, en tanto que en los dos años anteriores el aumento había sido del 4,1 % en 1962 y del 1,9% en 1963.
5.- El sector publico.- Este es otro aspecto de la economía del período que resulta de interés analizar, pues desautoriza versiones acerca de un pseudo estatismo atribuido al gobierno radical. Las cifras oficiales de un interesante trabajo de la Secretaria de Hacienda, demuestran la reducción del gasto público con relación al producto operado en el periodo, así como la disminución resultante en el déficit del presupuesto. El resultado alcanzado es tanto más remarcable si se considera que, al propio tiempo, se produjo un importante aumento de los gastos públicos destinados a la educación y a la salud.
Se resume el comportamiento del sector, durante los dos años anteriores y los dos posteriores a la gestión del gobierno Illia:


  AÑO     GASTO PUBLICO            DEFICIT
                 (En % del PBI)               (En mill. De $ de 1970)

   1962             35,7                                 4.715,1
   1963             35,2                                 4.054,1
   1964             33,7                                 4.258,8
   1965             30,7                                 2.778,9

Corresponde consignar que el gasto público comprende el gasto corriente y la in- versión de la administración central, provincias, municipios, empresas del Estado y sistema de seguridad nacional.
6.- La distribución del ingreso.- En el curso del gobierno Illia se produjo una manifiesta mayor equidad en la distribución del ingreso, en beneficio de la población de menores recursos.
Luego de los altibajos sufridos durante el periodo 1960/63, a partir del gobierno de Illia se inicia un ciclo de once años de crecimiento sostenido.
Este proceso se realizo, lo que es fundamental, sin interferir en el crecimiento de la riqueza general. Es decir que los salarios reales aumentaron -durante el gobierno de Illia- por dos causas que actuaron en la misma dirección: el crecimiento del producto -o sea de la torta a repartir-, y la proporción en que participaron los asalariados -el pedazo de la torta se hizo mayor no solo por el tamaño de esta, sino porque a los trabajadores les toco mas-.
De conformidad con las cifras elaboradas por el Banco Central, se comprueba una suba de la participación del factor trabajo en el ingreso nacional, ya que de 36,4% en 1964, pasó a 38% en 1965 y a 41,1% en 1966. El personal ocupado, a su vez, que se había reducido en el 1,6% en 1962 respecto del año anterior y que volvió a caer en el 2,1% en 1963, creció el 4% en 1964 y el 3,5% en 1965. En 1966, por las causas apuntadas, sólo aumento el 0,5%. Por su parte la tasa de desempleo, que había llegado al 8,8% en 1963, descendió al 7,4%, 6,1 %y 5,2% en los años 1964,1965 y 1966, respectivamente. Es decir que durante el gobierno constitucional se absorbió no sólo la mano de obra desocupada en los años anteriores sino el crecimiento vegetativo ocurrido durante la etapa considerada. Surge, también, de estas cifras y de las correspondientes a la evolución de la producción, que los demás sectores, si bien cedieron participación, vieron aumenta- dos considerablemente sus ingresos.
7.- La inflación.- Es un axioma que con un aumento de la actividad económica existe una tendencia al incremento de los precios. Sin embargo, según el INDEC, lo ocurrido durante 1962 y 1963 (años de disminución del PBI), en comparación con 1964 y 1965 (de elevado crecimiento del PBI), ha sido lo siguiente:

                                AUMENTO DE PRECIOS
                                (Porcentaje de Die. a Die.)

AÑO                AL CONSUMIDOR       MAYORISTAS
1962                         26,1                                   30,4
1963                         26,-                                   28,8
1964                         22,1                                  26,3
1965                         28,6                                  23,8

El índice de precios al consumidor de 1965 esta afectado por el fuerte aumento que experimento la carne durante ese año. Desaparecido ese factor, en los primeros seis meses de 1966, ambos precios en promedio aumentaron sólo el 7,9%.
Los salarios reales aumentaron -durante el gobierno de Illia- por dos causas que actuaron en la misma dirección: el crecimiento del producto -o sea de la torta a repartir-, y la proporción en que participaron los asalariados -el pedazo de la torta se hizo mayor no solo por el tamaño de esta, sino porque a los trabajadores les toco mas-.
8.- El sector externo. - En este aspecto clave de la economía, el resultado file altamente favorable. Se produjo un aumento de las reservas brutas y de la posición neta del Banco Central, al propio tiempo que una apreciable disminución de la deuda externa y un mejor ordenamiento de sus vencimientos.
El comportamiento del sector externo debe remarcarse, sobre todo si se considera lo elevado del endeudamiento al iniciarse el gobierno Illia y el contexto en que ello se logra. En primer lugar, el mejoramiento se produce al propio tiempo que un sustancial crecimiento de la actividad económica, especialmente en el sector industrial, lo cual supone un aumento más que proporcional de las importaciones de materias primas y de productos semiterminados requeridos por el crecimiento del ritmo productivo. Además, debe tenerse en cuenta que el periodo de gobierno coincidid con una desmejora en los términos del intercambio del país.
Cuando nos referimos a valores en dólares, conviene recordar que esa moneda en aquellos años (1963-1966) tenía un valor cercano a cinco veces el actual y que las cifras que se consignan lo son en dólares de esa época.
El 28 de junio existían en el Banco Central reservas de oro y divisas por U$S 363,4 millones en comparación con U$S 323,4 millones el 12 de octubre de 1963, con la aclaración que, en esos totales, al final de la gestión sólo se encontraban incluidos U$S 24,1 millones de divisas convertibles, en tanto que al iniciarse existían U$S 55,3 millones de ese tipo de divisas de muy restringida utilización.
La posición neta en oro y divisas del Banco Central ascendía al asumir el gobierno constitucional, en octubre de 1963, a la extraordinaria suma negativa de U$S 400 millones. A la fecha en que el gobierno de Illia fue derrocado, la cifra era positiva de U$S 100 millones, es decir, se operó en el periodo una mejora de U$S 500 millones en la posición.
En cuanto a la deuda con el exterior, según las cifras del Banco Central, en las fechas en que se publican estadísticas más próximas a la iniciación y termino del gobierno constitucional, la situación evoluciona así:
           

DEUDA EXTERNA          

                         SECTOR       SECTOR     TOTAL
                         PUBLICO     PRIVADO  
Al                   
31- 12-63            2106               1284                        3390
A1                  
31-12-65             1686                 963                        2650

Por primera vez, después de muchos años, se redujo el endeudamiento externo que, luego de la caída del gobierno constitucional, habría de crecer casi sin interrupción hasta la fecha.
La posición neta en oro y divisas del Banco Central ascendía al asumir el gobierno constitucional, en octubre de 1963, a la extraordinaria suma negativa de U$S 400 millones. A la fecha en que el gobierno de Illia fue derrocado, la cifra era positiva de U$S 100 millones, es decir, se opero en el periodo una mejora de U$S 500 millones en la posición.
Para obtener esas mejoras no hubo necesidad de proceder a fuertes desvalorizaciones de la moneda, que ocasionan una distribución regresiva del ingreso. En octubre de 1963, el dólar se cotizaba a $ 1,46 y treinta y dos meses después, en junio de 1966 cuando el gobierno fue derrocado, el tipo de cambio era de $ 2,04, es decir que en ese lapso, la desvalorización del signo monetario fue del 28,4%, siguiendo con la política del "crawling peg" a que me he referido anteriormente al hablar del programa económico aplicado en la oportunidad. Seria difícil encontrar un periodo de la más extensión, en los últimos cuarenta años, con menor variación. Corresponde añadir que el ritmo de las devaluaciones fue decreciendo a medida que la inflación iba siendo abatida, sin que en ningún momento se permitiera una paridad sobrevaluada del peso, como ocurrid tantas veces en el país, con el consiguiente deterioro del sector externo. A la luz de lo ocurrido posteriormente con nuestra moneda, lo sucedido a ese respecto durante el gobierno Illia parece un cuento de las mil y una noches.

























Fuente: Enrique García Vázquez: "La economía durante la presidencia de Illia" (1994) Economista radical, vicepresidente del Banco Central durante el gobierno de Arturo Illia y presidente de la misma institución durante la administración de Raúl Alfonsín.

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