Fernando de la Rúa: "Debate sobre la Reforma Constitucional" (28 y 29 de diciembre de 1993)

Sra. Presidenta (Rivas). — Como el señor senador de la Rua acaba de reingresar en el recinto, corresponde que haga uso de la palabra.

Sr. de la Rua. — Señora presidenta: se reanuda el debate de la reforma constitucional, y para mí, conservan vigencia las palabras que pronuncie en la sesión del 8 de septiembre de 1993. Allí, al fundar mi discrepancia, planteaba tres problemas fundamentales: la falla de consenso; el hecho de que la cuestión central del proyecto era la reelección del presidente en ejercicio, lo que subordinaba a todas las demás cuestiones; y el problema de la estructura de poder.

 —Se escuchan voces.

Alguien esta hablando en voz alta y me distrae, si la señora presidenta puede pedir que conversen fuera del hemiciclo...

Sra. Presidenta (Rivas). — Por favor, silencio.

Continúa en el uso de la palabra el señor senador por la Capital.

Sr. de la Rua. — Decía entonces que en el proyecto se contraponían las dos ideas: la del consenso como actitud superior para interpretar lo que es el sentido de la Constitución y la búsqueda de argucias procedimentales para acomodar la reforma a las circunstancias, y lograrla porque como esta la Constitución es un obstáculo para proyectos políticos ocasionales.

Señalaba también que el proyecto involucraba una cuestión meramente electoral y que están sobre la mesa apetitos personales y sectoriales, y que esto no es lo que el artículo 30 dice acerca de la necesidad que justifique una ley que propicie una reforma.

Agregaba, luego, que no cambiara para el pueblo argentino ni el problema de la desocupación ni el de los bajos salarios, ni se mejorara la educación o la salud, ni estarán mejor los jubilados, ni terminaremos con la pobreza y que esto es solo para el servicio de los dirigentes, de los políticos, de las cúpulas gobernantes que quieren mantenerse en el poder.

Aquí la reforma —dije entonces— se ha hecho sinónimo de reelección, lo que vulnera una regla ética fundamental, cual es que una reforma no debe hacerse en provecho del mismo que la promueve; no puede haber reformas a medida para el mismo gobernante que ha de presidirlas.

En otra parte señalaba que la reelección es el tema que plantea la urgencia, pero el peligro está en la estructura de poder que se imagina, porque se reviste el proyecto de un ropaje que aparenta recoger las enseñanzas de la doctrina constitucional de los últimos tiempos pero, como es diversa y contradictoria, se toma partido, y no el más conveniente para el equilibrio del poder republicano.

Es que muchas veces la reforma de la Constitución implica un cambio del sistema político en una cierta dirección. Puede ser hacia un sistema más republicano y democrático, con una mayor armonía y equilibrio entre los poderes, o bien tener un sentido inverso, cuando ella tiende a que algunos de los poderes ejerzan preponderancia sobre los demás.

Este era el tema central de los argumentos que señale entonces. ¿Qué ha pasado después? Se ha avanzado sobre el problema del consenso. El gobierno del presidente de la Republica ha celebrado un pacto con el presidente de la Unión Cívica Radical. Esto genera la certeza de los dos tercios de los votos del total de los miembros de cada Cámara. Formalmente existirá el consenso exigido por la Constitución.

Pero lo que no puedo dejar de señalar es que dicho pacto tuvo un trámite confuso y es altamente cuestionado. No lo es tanto desde el punto de vista del gobierno, que procuraba un objetivo reeleccionista, sino sobre todo desde el de mi partido, la Unión Cívica Radical, por lo subrepticio de los procedimientos y lo concesivo del acuerdo, que fue entregar el objetivo que abría precisamente el riesgo del gobierno hegemónico y la perpetuación en el poder, objetivo que vulneraba la regla ética de que una reforma de la Constitución no puede ser hecha en beneficio de quien la promueve.

Algunos ven la contraprestación con la recuperación del protagonismo político; otros, en la concesión de la existencia de un tercer senador para que un mayor numero de senadores por la minoría se sienten en estas bancas, y otros en la necesidad de superar los riesgos del avance irrefrenable de un gobierno que volcaba todo su peso y su poder para imponer la reforma con un plebiscito anunciado y con la curiosa interpretación de que bastaban los dos tercios de los miembros presentes en cada Cámara para aprobar la necesidad de la reforma, lo que abría el riesgo de una división.

Entonces, se cambia la desconfianza por la confianza y el gobierno, que era peligroso por su tentación hegemónica, se vuelve confiable para un acuerdo de buena fe.

Por eso digo que el consenso tiene estos vicios, aunque no podrá discutirse después si se cuenta con los dos tercios de los votos de los miembros de cada Cámara que la reforma quedara formalmente habilitada. Pero lo cierto es que seguirá como centro del problema el tema de la reelección del presidente en ejercicio, que es lo que caracteriza el integro contenido de la reforma que se propone.

Aquí hay un gran ropaje, un gran contorno, una gran arquitectura de una reforma posible, pero el punto central está en uno de los párrafos más breves del proyecto, que dice que el presidente durara cuatro años en sus funciones con una reelección, considerándose el actual mandato presidencial como un primer periodo. Como con un arrastre de vergüenza se dice casi en forma implícita lo de la reelección del presidente en ejercicio.

Otro problema es el de la estructura del poder. El argumento que se ha dado para este acuerdo es que a través de el se ponen ciertos equilibrios, algunos resguardos y garantías para limitar el poder presidencial. Inclusive lo dice el titulo del Núcleo de Coincidencias Básicas en el punto A: "Atenuación del sistema presidencialista". ¿Cuál es esta atenuación? Lo que se lee en el punto A, en primer lugar, es lo relativo a los ministros y, como figura prominente, el ministro coordinador, Pero este ministro coordinador no atenúa en nada el sistema presidencialista. Alivia algunas funciones burocráticas al presidente, pero siempre bajo su completa jefatura. Aquí no hay siquiera distribución de funciones; la decisión es siempre del presidente de la Republica, aunque el ministro coordinador puede ser interpelado igual que cualquier otro ministro. La única diferencia es que mientras los ministros pueden ser removidos de sus cargos por el juicio político, el ministro coordinador puede ser interpelado por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras y removido por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de las Cámaras. Además, puede ser removido por el presidente de la Republica, que lo pone y lo saca. Entonces es un dependiente suyo, de manera que el presidencialismo no cambia. Para reafirmar esto se proclama con énfasis mayor que el presidente es el jefe supremo de la Nación, el jefe del gobierno y el responsable político de la administración general del país. Por si solo nombra y remueve al jefe de gabinete y a los demás ministros del despacho. O sea que el ministro coordinador; no tiene para si facultad, no forma su gabinete ni ejerce el gobierno. Además, el presidente supervisa el ejercicio de las facultades del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión y le puede pedir, por cierto, los informes que crea conveniente. De modo que esto no produce una atenuación que resguarde el necesario equilibrio del poder.

En cambio, lejos de atenuarse el poder presidencial, aumenta, porque se incluyen expresamente los decretos de necesidad y urgencia, Que hoy se dictan por una interpretación de la Constitución. Es una interpretación cuestionable, sobre todo cuando se abusa de ellos; pero aquí expresamente se dice que se pueden dictar, salvo en las situaciones expresamente excluidas:- materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos. En todo lo demás, la facultad legislativa del presidente queda consagrada. El veto parcial, cuestionado también porque hoy la Constitución dice que un proyecto reservado debe volver al Congreso, queda expresamente consagrado como facultad legislativa, 

Incluso, se habla de la legislación delegada, aunque se le pongan limitaciones; ya la consagración expresa de tal institución significa un aumento del poder presidencial.

Como si esto fuera poco, la tendencia del proyecto es hacia la uniformación de los mandatos, a la simultaneidad de los plazos para el ejercicio de las funciones de los miembros del Poder Ejecutivo y del Congreso.

Es sabido, la experiencia lo muestra, que en una elección presidencial la figura del presidente triunfante arrastra tras de si la elección legislativa. Así que, en lugar del equilibrio de , la transición prevista por la Constitución actual y lo que se tiende es a una situación absolutamente dominante del presidente electo, con mayoría en ambas Cámaras del Congreso, ya que es altamente improbable la situación de un presidente triunfante cuyo partido pierda a su vez la elección legislativa.

Pero hay un punto muy grave. Fuera del Núcleo de Coincidencias Básicas, se señalan otros temas que pueden ser objeto de consideración por la Convención Constituyente. Entre ellos, hay uno de aparente intrascendencia pero de enorme gravedad, un verdadero cheque en blanco, abierto, frente a lo que se ignora lo que podrá decir la futura Convención.

Bajo el rubro de los temas habilitados para su debate por la Convención Constituyente, en el punto E se habla de la actualización de las facultades del Congreso previstas en los artículos 87 y 88 de la Constitución Nacional. El artículo 67 se refiere a todas las facultades del Congreso y en sus incisos se define, incluso, el programa de gobierno o de cambios que proyectaron los constituyentes en el siglo pasado. Son verdaderas instrucciones al Parlamento sobre lo que debe hacer y sobre los campos en que debe actuar.

Ahora bien, el artículo 86 de nuestra Carta Magna se refiere a las facultades del presidente de la Nación. De modo que hay un error, pues, cuando se dice que ese punto del proyecto se refiere a la actualización de las facultades del Congreso previstas en los artículos 87 y 86, debería decir que se trata de las facultades del Congreso y del Poder Ejecutivo.

Como en esto lo que está presente es el tema de la estructura del poder, se abre un campo inmenso a la consideración de la Convención Constituyente. De manera que los pretendidos equilibrios del Núcleo de Coincidencias Básicas se esfuman en este punto y se habilita la reforma prácticamente para todo.

—Ocupa la Presidencia el señor vicepresidente del Honorable Senado,

Senador Osvaldo N. Britos.

Sr. de la Rua. —Debiera agregar que esta reforma está impregnada de los intereses circunstanciales, donde la reelección presidencial lleva a la cláusula del sistema de doble vuelta limitado al 45 por ciento. Se ha dicho bien esta tarde: ¿que sistema de doble vuelta es este donde la mitad es del 45 por ciento? Porque con esto prácticamente desaparece y se desnaturaliza el sistema.

No quiero ser del todo negativo. Debo decir que esta bien que se prorroguen las sesiones ordinarias, que esta bien que se reduzca el mandato de los senadores. Siempre he dicho que debía reducirse de nueve a seis años. Y que llamó la atención esta cláusula expresa de bajarlo a cuatro años porque eso anula toda diferencia entre el Senado y la Cámara de Diputados y evita ese equilibrio en la transición que permite que el Senado se mantenga durante los primeros dos años del nuevo mandato, es decir, durante la mitad del periodo presidencial.

También está bien lo que se prevé para la ciudad de Buenos Aires. Y en esto quiero detenerme un momento. Siempre hemos reclamado la elección directa del intendente, que podía hacerse por ley y así se había anunciado en su momento que se haría. En tiempos del ministro Beliz entro al Congreso un proyecto para la elección directa del intendente y la reforma institucional de la ciudad.

Ahora se avanza más. No sólo se habla de la elección del intendente sino de un régimen autónomo para la ciudad de Buenos Aires, cuyo pueblo elegiría directamente a su jefe de gobierno. Aunque mas que a su jefe de gobierno debería ser a su gobierno porque el pueblo de la ciudad de Buenos Aires tendrá que pronunciarse a través de una asamblea constituyente para decidir su forma de gobierno dentro de la autonomía que la Constitución le reconoce, aunque esta reforma no avanza en detalles. 

La ciudad será dotada de un status constitucional especial que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción, y para evitar conflictos con el gobierno nacional como los que padeció Avellaneda, una regla especial garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.

Esto es natural. No pueden impedirse el ejercicio del poder federal, el buen funcionamiento del gobierno central. En definitiva, fue bueno que se optara por esta orientación y no por cortar en pedazos a la ciudad y reservar un área dentro de ella para el gobierno federal. No hay motivo para que en nuestros tiempos coexistan una autoridad local y otra federal.

Sobre esto será preciso que se avance con inteligencia en la Convención Constituyente y luego en la Convención de la misma ciudad de Buenos Aires para elaborar un sistema de gobierno que no origine más burocracia, sino que asegure mayor eficiencia y respete el principio de la soberanía del pueblo de la ciudad de Buenos Aires para darse su gobierno.

Hay un punto que me ha dejado preocupado respecto de la elección de los senadores, cuando se habla de integrar la representación con el tercer senador a partir de 1995. Dice el texto que se elegirá tercer senador cuidando que las designaciones consideradas en su totalidad otorguen representación a la primera minoría de la Legislatura o del cuerpo electoral, según sea el caso.

No sé que significa esto de "cuerpo electoral". Según la Constitución los senadores son elegidos por las Legislaturas provinciales. Y un cuerpo electoral que no es una legislatura tiene lugar técnicamente en el caso de la Capital Federal, Pero el Colegio Electoral ha cesado después de producir la elección de senador en 1992, de donde resulto electo el senador que habla y este cuerpo no puede contradecirse. Si se aplicara «literalmente este texto —que reconoce la posibilidad de rehabilitarlo—, no se cual seria la primera minoría de ese cuerpo electoral porque en aquel caso fue mayoría la Unión Cívica Radical, seguida en orden por el justicialismo.

Entonces, las ligerezas de esta norma abren un campo de preocupación, sobre todo porque en un articulo que puedo calificar de muy grave se establece que ese Núcleo de Coincidencias Básicas es intocable e inmodificable, aun frente a la evidencia del error, porque el voto en contra de cualquiera de los artículos es el voto en contra de todo, si rechazo de todo el proyecto. Esta es la forma en que se ha buscado la garantía que se supone resulta del consenso.

Así, nos encontramos con el problema de la Constituyente atada por una limitación de dudosa validez en el texto de la ley que habilita la reforma. Porque la Constitución debe indicar los puntos sobre los que versa la reforma pero no el texto final o el sentido que la reforma debe tener.

En síntesis, consideramos que el objetivo central es la reelección y para alcanzarlo se ha elaborado este marco que suscita tantas dudas y no asegura un mayor equilibrio entre los poderes sino lleva a una mayor concentración de poder. Aquí está lo grave del pacto celebrado, en donde se defiende el argumento de limitar el poder y equilibrarlo cuando en realidad los hechos llevaron a una hiperconcetración que provocará un peligroso desequilibrio.

En mi intervención del 8 de septiembre dije que desde el origen de la Nación el tema central fue el de la redistribución del país. Ese tema sigue siendo actual, sigue siendo el tema de hoy. ¿Cómo se asegura que este gran poder presidencial imaginado por Alberdi para la Nación encuentre un mayor equilibrio y la garantía de todos los derechos? Por eso Alberdi, al darle mayores facultades al presidente que las que tenía el del modelo de la Constitución norteamericana, lo limitó a través de la cláusula de la no reelección salvo un periodo intermedio. Aun se arrepintió durante los últimos años de su vida, pensando que era mejor el sistema de la no reelección absoluta, a la manera que rige en México.

Ahora se habilita la posibilidad de la reelección, con un periodo de cuatro años. En su oportunidad dije que esta es una cuestión opinable.

Tal vez el periodo de cuatro anos pueda admitirse para la reelección; quien sabe si frente a la experiencia vivida no es mejor un periodo de seis anos sin reelección, de modo de alejar al presidente de la urgencia de un proceso electoral que ya en la mitad de su mandato lo lleve a preparar su propia sucesión. Pero así esta el texto.

Creo que esto no seria grave si operara para el futuro. Pero ocurre que opera para el presente. Este es el núcleo de la cuestión: la reforma para la reelección del actual presidente tiene de interés personal la alta cuestión que consideramos.

Este interés personal esta olvidando la difícil realidad del país. A la pobreza se le responde con reforma constitucional. A la corrupción se le responde con reforma constitucional. A las crisis de las provincial se les da por respuesta una reforma constitucional. Esto no es la solución para la pobreza, la corrupción o la crisis. Es respuesta a las urgencias de la dirigencia, que quiere resolver sus problemas de participación y permanencia en el goce del poder. Este año empezó con el plan social y terminó con los tristes episodios de Santiago del Estero.

Esta es la realidad de un pacto entre el gobierno y quien circunstancialmente preside mi propio partido.

Lo rechazo, señor presidente. He manifestado públicamente mi oposición a él y he señalado los peligros de este proceso, y el funesto precedente que crea.

No se trata del no por el no mismo. Uno puede decir no a la corrupción, no a la miseria y no a la arbitrariedad; pero es un no afirmativo.

Y uno puede decir si a la reforma sin reelección del presidente en ejercicio; si a la Constitución con un adecuado equilibrio de poderes y al fortalecimiento del sentido republicano.

Pero aquí se esta considerando una reforma sobre el final del año, bajo el signo de la urgencia, porque la urgencia esta& en la reelección.

Lo que debemos querer es una Constitución para todos los argentinos, no para satisfacer intereses personales, proyectos electorales o circunstancias contingentes.

Debo decir, frente al problema del procedimiento, que aun coincidiendo con que el tiempo del mandato de los señores senadores debe ser de seis años, esto tiene que volver a la Cámara de Diputados. La cuestión no radica en que en Diputados haya dos tercios y aquí también, sino en que una Cámara puede considerar los argumentos de la otra y aceptarlos. Pero decir que es innecesario porque allí hay dos tercios, cs arrogarse la limitación del procedimiento que la Constitución prevé, donde el Senado tiene el carácter de Cámara iniciadora y le corresponde, sin duda alguna, la ultima palabra. Pero no puedo atribuirse la abreviación de los procedimientos de la Constitución, porque los diputados podrán aceptar los argumentos que el Senado ha brindado ante esta cuestión. Entonces, se evitara un cuestionamiento formal a la validez del tema que estamos tratando, que es nada menos que la reforma de la Constitución.   
      

Dejo planteados estos aspectos, señor presidente. Todo parece indicar que por dos tercios de votos del total de los miembros de cada Cámara, es decir en base a lo establecido por la Constitución, y con la validez formal de los pronunciamientos —sin perjuicio de los reparos de orden ético y político que nosotros formulamos—, se aprobara el proyecto de ley que declara la necesidad do la reforma. Y entonces se abrirá el debate de la Constitución.

Nos tocara defender la Constitución de los argentinos y fiscalizar esa reforma, porque a, pesar de la apariencia de estar aquí para votar, hay un enorme campo de debate.

Primero, la validez de la cláusula gatillo que limita la discusión. Luego, los temas que se abrirán con amplitud, porque se habla de la adecuación de las facultades del Congreso y del presidente de la Republica en ese inciso que he mencionado, relativo a los artículos 87 y 86.

En esa fiscalización de la reforma tendremos que obrar para seguir defendiendo el equilibrio; de poder y el sentido republicano de la Constitución Nacional.     

Quiera Dios que en lo que en definitiva resulte de esa convención —salvo los riesgos evidentes y el sentido inmediato y personalizado que tendrá la reforma—, se encuentren las mejores formas para el progreso del país.

Veo las dificultades, pero quiero manifestar « también la esperanza de que prive la racionalidad y la templanza y que en lugar de pensarse en una Constitución a la medida de quien, aspira a la reelección y a seguir en el poder un tiempo más se piense que la Constitución está para regir la vida de varias generaciones de argentinos. Se abre un tiempo de incertidumbre hasta que esto se resuelva.

Lo importante es que tratándose de instituciones fundamentales de la Carta Magna de los argentinos se busque un equilibrio en la estructura de poder que no ponga en riesgo las libertades y que no haga posible una concentración hegemónica de él.

Señor presidente: dejo fundada así, brevemente, mi posición, porque en la sesión del 8 de septiembre pasado di con amplitud los argumentos que la sustentaban, que son validos y que doy aquí por reproducidos.

Expreso mi voto contrario, que manifiesto en la plenitud del ejercicio de mi mandato como legislador y con la libertad de criterio que ello me impone, porque cuando se trata de la Constitución no hay pactos ni mandatos que puedan sobreponerse a la conciencia de los legisladores. Sólo debe primar la sumisión a la norma suprema, que es la propia Constitución, y el juramento que por ella prestamos debe guiar nuestros actos.

Dejo así señalada mi posición y los fundamentos del voto contrario, con el deseo de que prevalezca la razón y la prudencia a la hora de llevar a cabo la reforma de la Constitución Nacional.

Fuente: Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores "Debate de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional", 28 y 29 de diciembre de 1993.