Fernando de la Rúa: "Debate de la Ley de Abastecimiento" (19 y 20 de junio de 1974)

Sr. de la Rúa. Pido la palabra.

Sr. Presidente (Allende). Tiene la palabra el señor senador por la Capital.

Sr. de la Rúa. — Señor presidente, señores senadores; es indudable que la consideración de este proyecto se inserta en la problemática económica analizada en esta misma sesión con la presencia del señor ministro de Economía, en lo que ha dado en llamarse una introducción o prologo al debate económico que se hará en una sesión próxima. Esa breve reunión con el equipo económico fue índice claro de la existencia de signos de alarma y preocupación que surgen de las preguntas e inquietudes expresadas por los señores legisladores y que son en definitiva las preguntas e inquietudes que se plantea el hombre de la calle.

Indudablemente existía un clima de inquietud en los consumidores. Ese clima existe también en los trabajadores y en muchos sectores empresarios. Hemos podido ver en este primer planeo sobre la situación económica que no hay que dramatizar demasiado el problema pero que, para evitar esa dramatización, la opinión pública necesita una información amplia y oportuna. Para eso sirven estas reuniones y debates, y por ello expresamos nuestro anhelo de que se realice pronto el nuevo encuentro de este cuerpo con el equipo económico, para esclarecer varios puntos obscuros.

Ha quedado a la vista que no es malo todo lo que pasa. Ha habido aciertos significativos; entre ellos, el régimen sobre los capitales extranjeros, la reforma impositiva y la apertura de nuevos mercados.

Puede señalarse como positivo el hecho de que la política de precios y salarios persiga objetivos tan importantes como la redistribución del ingreso en el país, y que eso se haya manifestado en una tendencia de aumento para el sector laboral, en una disminución de la desocupación y en un aumento o expansión del consumo. Otro aspecto importante es la contención de la inflación, sobre lo que esta tarde se ha afirmado que existen indicios claros de una cierta estabilidad.

¿Donde esta, entonces, la causa de esa preocupación que llego a un nivel tan intenso que provoco el 12 de junio una movilización popular y llevo al presidente de la Republica a usar de la palabra ante los canales de televisión?

Es cierto mucho de lo que ha explicado el señor ministro de Economía; lo es así mismo mucho de lo puntualizado por los señores senadores que expusieron sus puntos de vista; pero ocurre que también hay defectos reales y tangibles que se deben corregir.

Aparecen como índices visibles el desabastecimiento efectivo y real en muchos insumos, la existencia de un mercado negro que debe ser eliminado y una falta de: inversión que es notoria en el país. Esto puede ocurrir por baja rentabilidad en ciertos casos o por un afán de ganancias excesivas en otros, pero también por algo que puede observarse: que no existe un buen aparato de control y que no ha habido una adecuada flexibilidad en la implementación de las políticas. Incluso en ciertos casos no ha habido un adecuado criterio de oportunidad. El país, por ejemplo, ha estado exportando hierro y papel Kraft, productos con respecto a los cuales se padece ahora un desabastecimiento notorio. Si se hubiesen dispuesto más oportunamente las restricciones a la exportación de estos insumos, no se sufriría este proceso. Mientras tanto, y en virtud de esas exportaciones, Brasil ha ido efectuando una importante acumulación de stock de estos insumos críticos respecto de los cuales hay carencia mundial.

Bien ha dicho el señor senador Pugliese que aquí hace falta un replanteo que permita reajustar el equilibrio necesario. Es imprescindible mejorar los controles y hacerlos selectivos pero, sobre todo, asumir la realidad y estar sobre ella. Es preciso aprovechar la capacidad instalada en el país. Con esto, traigo tangencialmente la referencia a los talleres ferroviarios, como los de Tafi Viejo, que están funcionando a la mitad de sus posibilidades reales y que deben rehabilitarse y reactivarse efectivamente.

Hace falta que se intensifique y oriente a obras necesarias el gasto publico, porque es evidente que en este aspecto existe pobreza en las realizaciones. Es decir, se trata de adoptar todo un con junto de medidas sobre lo cual sena ocioso profundizar a esta altura del debate, pero que básicamente debe traducirse en una generación de confianza, ya que difícilmente una economía marche bien, aunque técnicamente este estructurada en forma correcta, si los factores psicológicos de la confianza se pierden o se deterioran.

Por ello, seria ideal que los medios masivos de comunicación fuesen utilizados para mantener adecuadamente informada a la opinión pública, de forma tal que se logre una recuperación de confianza, y que no se emplee con tanta frecuencia la cadena oficial de radio y televisión para cierto tipo de propagandas estériles. En otras palabras, debería destinársela a crear y mantener confianza en la población mediante informaciones que reclama y necesita y que no se le suministran como es debido.

Hay algo importante en todo lo que ha ocurrido en los últimos días; me refiero a la actitud de autocrítica del gobierno que ha asumido, en rigor, la realidad, que casi se le escapaba de las manos en el plano de la política económica y que lo ha llevado a reconocer que existen factores que deben ajustarse y corregirse. Recuerdo que el discurso del señor presidente del día 12 de junio empezó admitiendo la existencia de defectos y aludiendo a ciertos funcionarios que habían obrado de manera inadecuada con relación a la política que realiza el superior gobierno de la Nación. Pero todavía se aguardan los pasos concretos y la expectativa subsiste.

En todo esto hay una cuestión fundamental: quien lleva a cabo la política de concertación es el gobierno y, por lo tanto, es fundamental la eficiencia y la efectividad gubernamental.

Quien actúa y quien programa es el gobierno, y no hay tal sin unidad en la conducción y en la ejecución. Precisamente es la política concertada la que exige más unidad y disciplina gubernamental. Sin este requisito, se corren serios riesgos de fracasar.

Se entiende mejor la importancia de la unidad gubernamental en una política concertada si se la compara con los sistemas extremos. En un sistema liberal, el gobierno se diluye en una función de arbitraje; la economía depende de la capacidad del sector privado. En un sistema totalitario el gobierno es omnipotente; nadie puede discutir ni oponerse. Si el gobierno fracasa, la sociedad no puede señalar carencias ni proponer formulas de reemplazo.

Pero en un sistema de democracia social como el que propugnamos, el gobierno no arbitra sino que conduce. Hace falta, entonces, un gobierno efectivo, capaz de ejecutar la ley, y a la oposición le toca la gran responsabilidad de ejercer el control republicano, pero la clave del éxito reside no solo en la estabilidad de las instituciones sino en la calidad de los elencos que tienen que gobernar. Por eso, el gobierno tiene la enorme responsabilidad de cumplir nada menos que su función de gobernar.

En la democracia social la oposición esta por ese motivo fuera del gobierno y es un control externo. Pero un gobierno con oposiciones internas corre graves peligros, porque en una sociedad compleja y difícil como la nuestra no puede darse el lujo de la división. Por eso es imprescindible, señor presidente, que se asegure la unidad gubernamental, que ofrece resquebrajamientos y no se da plenamente. No se debe esperar más tiempo para esto.

Por eso nosotros desde la oposición planteamos el problema con tanta premura. Sabemos que una democracia no perdura sin la legitimidad de las instituciones, y nosotros somos celosos defensores de ellas.

Pero las democracias también sufren cuando los gobiernos afrontan contradicciones internas y conflictos de sectores, Por eso esta es una rectificación que el país reclama con urgencia.

Vamos a sancionar esta noche una ley sobra abastecimiento —tal es su nombre—, aunque sobre abastecimiento específicamente tiene las limitaciones y falencias que ha señalado el señor senador Pugliese. Esta ley debe aplicarse de un modo coordinado con los gobiernos locales, tendiendo también a solucionar e] problema del abastecimiento en cada uno de los Estados provinciales. De allí la importancia, señor presidente, de que cierto tipo de conflictos y de- moras que existen en las administraciones provinciales sean superados con una actitud de grandeza por parte de los hombres llevados a esa responsabilidad por el partido que hoy gobierna.

Esta ley que consideramos es un instrumento para restaurar el equilibrio aplicándola a quienes lo rompan maliciosamente. No resuelve los problemas de fondo; ataca efectos, aun cuando lo importante es remediar las causas. Que no sea, señor presidente, como blanquear un rancho: el barro seguirá abajo sin convertirse en cemento. Hay que ir al fondo del problema.

Esta es una ley de emergencia, de excepción. El señor secretario de Comercio, en la reunión de comisión de la Cámara de Diputados, así lo dijo: “es una ley de excepción para ser aplicada en circunstancias excepcionales”. Ley de emergencia económica, la llamo el señor diputado Porto. Y aquí el señor miembro informante ha dicho que no es una ley para regir siempre y en todo momento. Por eso pensamos que debiera tener término, de modo que el Parlamento fuera luego consultado nuevamente sobre la necesidad de prorrogarla, lo que implicaría la consulta sobre la evaluación de la emergencia económica. Esta es una observación que hago al pasar, porque el Parlamento conserva siempre la facultad de pronunciarse motu propio sobre si han cesado las condiciones que determinaron el establecimiento de una ley de este tipo.

Es importante señalar que esta ley toma en cuenta todo el proceso económico, desde su origen. Lo señalaba bien el señor diputado Musacchio al decir que no se limita exclusivamente a la distribución minorista de determinados productos, sino que con mas amplitud toma desde el origen hasta el fin del proceso económico, es decir, todo el proceso de producción hasta la llegada de los bienes al consumidor.

En un repaso rápido, señor presidente, de algunas disposiciones que han concitado nuestra atención, y sin que esto implique una posición divergente con la asumida por los señores diputados de la Unión Cívica Radical —como lo ha explicado el señor senador Pugliese (si insistiera no haría sino ratificar lo que el ha dicho) —, he de referirme a algunas de sus normas señalando los motivos que nos impulsaron a subscribir con disidencias parciales el despacho de la comisión.

Nosotros observamos que en el artículo 1, para determinar el ámbito de la ley, se hace referencia a la cultura. Entiendo que esta referencia a la cultura debe limitarse, en la aplicación practica de la ley, exclusivamente al problema de abastecimiento de elementos que sirvan a la cultura, como útiles, textos escolares, etcétera. De ninguna manera puede ser utilizada de modo que signifique una restricción a la libertad de opinión o de informarse. Digo esto porque con mucho acierto el señor diputado Natale planteo una disidencia al despacho de la Cámara de Diputados en la cual sugería agregar un articulo 32 que estableciese que «ninguna medida fundada en la presente ley podrá ser aplicada a las actividades relacionadas con la cultura, las expresiones artísticas, la emisión de opiniones, la edición de libros con excepción de los textos destinados a la enseñanza, revistas, periódicos o diarios y a las actividades de radiodifusión, televisión y cinematografía*. Es importante decirlo, porque descuento que es coincidente el espíritu de todos los señores senadores respecto al alcance de esta norma. Pero como la ley prevé facultades de ocupación, intervención o administración de determinados establecimientos o productos, que se entienda bien, señor presidente, que cuando aquí se hace referencia a actividades vinculadas con la cultura se esta procurando evitar un problema de abastecimiento inadecuado e impedir distorsiones en el mercado, pero de ningún modo se puede afectar lo que constituye un valor esencial de la democracia como es el derecho a opinar y a informarse.

Debo agregar que comparto una afirmación que hiciera el señor diputado Mastolorenzo con respecto al artículo 29, que se refiere a que la ley será aplicada por el Poder Ejecutivo por si o a través de los funcionarios u organismos que determine. El diputado Mastolorenzo insistió ante la comisión respectiva de esa Cámara que la ley debía decir solamente «organismos». Y esta es la buena doctrina. 

No se trata de una cuestión fundamental, pero indudablemente no es a una persona determinada a quien se encomienda la aplicación de la ley sino que tal función debe estar a cargo de un organismo que no dependa de la sucesión de posibles funcionarios que estén a su frente, sobre todo en atención a las facultades especificas que resultan del con- junto del texto de este proyecto.

Con relación al inciso g) del mismo articulo 29, en la Cámara de Diputados se planteo un problema de escrúpulos constitucionales. Esto llevo a que se suprimiera la palabra «incautación» y quedase el texto tal como viene en revisión a este Honorable Senado, en que se alude a «intervenir» y «disponer», Estos son los verbos que resumen la norma, y debo decir que con esa redacción no puede existir escrúpulo constitucional alguno. Se trata simplemente de poner los bienes al servicio de la comunidad. No se trata de un problema de expropiación sino, en todo caso, de substitución en funciones sociales frente a casos de emergencia, con un concepto moderno de lo que es la empresa y de lo que es la propiedad, concepto adecuado al sentido de la democracia social que sustentamos.

Pero este mismo inciso g), que es muy extenso, tiene mas adelante un párrafo en que alude a la información periódica al órgano judicial como una de las características con que se implementara la intervención a que alude en su primera parte. Dice: «Concretada la toma de posesión, los afectados podrán solicitar la intervención del órgano judicial competente, según los artículos 15 y 16, el que lo hará ajustándose a un procedimiento que contemple —principalmente— los siguientes aspectos...». Y aquí ocurre, señor presidente, que esta peculiar intervención del órgano judicial no este bien determinado, porque surgiría sin que exista proceso o cuestión alguna planteada. Aquí el órgano judicial aparece casi con una función de control, de supervisión, sin haber podido participar en la decisión de intervenir a que alude esta norma.

Señalo que existe en esto una imprecisión que ocasionara problemas en la práctica, porque si bien se alude en los artículos 15 y 16 a quienes son los jueces competentes, pienso que será muy difícil la intervención del magistrado sin que exista una cuestión litigiosa que pueda resolver. Los informes que ha de recibir el juez no tienen en si ningún sentido. Solo puede llegarse a el por vía de recurso de impugnación de una decisión administrativa. Es por eso que sostengo que esto resulta confuso y debería ser aclarado.

La mayor preocupación surge, en realidad, de los artículos 49 y 59, que definen las infracciones y establecen las sanciones, respectivamente. El primero de esos artículos define las infracciones con expresiones que considero erróneas o demasiado genéricas. Así, por ejemplo, se habla imprecisamente de «ganancias abusivas», «existencias superiores a las necesarias», etcétera. Además, en el inciso d) se utiliza el verbo «intermediar», pero falta una coma después de esta palabra, y tal como queda redactado sin ella, pareciera que la figura delictiva la constituye el mero hecho de «intermediar», Y esto no puede ser así. En esta norma queda como punible el solo hecho de intermediar, cuando lo que se quiere castigar es la «intermediación innecesaria». Como se ve, entonces, la figura resulta imprecisa.

Lo mismo ocurre en el inciso e) donde se habla de «cualquier otro acto», que es el modo más inadecuado de describir conductas susceptibles de castigo.

En el inciso f) se incurre en otra grave omisión gramatical de serias consecuencias, también por no colocar la coma donde corresponde; de esta forma resulta sujeto a sanción el que negare la venta de bienes. De modo que el solo hecho de la negativa, que puede tener un motivo legitime, vendría a ser causa de sanción cuando lo que se quiere penar es la «negación injustificada».

El inciso h) fue objeto de críticas bien fundadas por parte del señor diputado Mastolorenzo. Este inciso castiga a quienes no tuvieren para su venta mercaderías con precios máximos, y a] no poseerla no vendan a dichos precios mercaderías similares de mayor calidad o precio. Esto tiene el agravante de que deriva a la reglamentación las posibles eximentes, Pero como bien señalo el citado legislador, esta norma, además de ser confusa, encierra el riesgo de perjudicar al pequeño comerciante, quien deberá vender a perdida la mercadería de mayor calidad a un precio inferior, y tendrá que salir a pelear con los intermediarios que dejan de abastecerlo o generan mercado negro, con lo cual el 

Estado deriva al pequeño comerciante la responsabilidad de combatir un vicio que debiera contrarrestarse por otros medios y no poniendo al almacenero, al carnicero o al verdulero en esta suerte de lecho de Procusto en que se ha de encontrar entre la intermediación inescrupulosa y las sanciones que prevé la ley.

En el inciso j), a su vez, se establece que se castigara a quienes «violaren cualesquiera de las disposiciones que se adoptaren en ejercicio de las atribuciones que se confieren por los artículos 29 y 39». Tenemos aquí la mas absoluta y amplia norma penal en blanco, por cuanto de acuerdo con ella, el funcionario o el órgano de aplicación tendrá prácticamente la facultad de crear indirectamente figuras que, como veremos en seguida, asumen carácter de delitos para los cuales se prevé pena de hasta cuatro años de prisión.

Esto, sin aludir al error gramatical de utilizar el plural «cualesquiera» en lugar del singular «cualquiera», con lo que el infractor tendrá que haber violado por lo menos dos disposiciones, porque una sola no hace plural. Pero esto ultimo, señor presidente, es circunstancial, y no quiero parecer formalista.

El articulo 59 establece las sanciones; muchas de ellas tienen carácter administrativo y otras son verdaderas penas de derecho penal económico, Aquí se han reunido en una sola norma faltas y delitos. No se ha hecho una distinción en las figuras sino solo una diferenciación en las penas a través de una escala progresiva. Pero si bien se mira, la inhabilitación especial de uno a cinco anos del inciso j), la suspensión de uso de patentes y marcas del inciso i) y, sobre todo, la pena de prisión de seis meses a cuatro años del inciso j) son verdaderas sanciones penales.

El mensaje del Poder Ejecutivo —y así lo han reiterado los señores miembros informantes, en especial el señor senador por Mendoza— dice que esta ley no es represiva sino preventiva porque al poner penas muy severas evita que se cometan los delitos. Nunca he oído, señor presidente, semejante argumento: decir que una ley penal, punitiva, es solo preventiva porque establece penas mas graves! Cuanto mas graves son las penas, mas represiva es la ley.

Lo peligroso es que este inciso j), que establece pena de prisión de seis meses a cuatro años, vincula la aplicación de la pena con una definición sumamente genérica; «En caso de que los hechos adquieran por su naturaleza o por sus consecuencias especial gravedad, en lugar de la pena establecida en el inciso b) se aplicar la de prisión de seis meses a cuatro años». Será difícil al ciudadano que puede ser objeto de la aplicación de la pena, saber cuando puede o no caer en ella. Y no se en base a que criterio podrá determinar el juez en un caso particular esta «especial gravedad» a que se refiere el inciso j). La gravedad debe apreciarse en el con- junto de la realidad economiza, pero el juez tendrá que resolver un caso concreto y no puede exigírsele la comprensión de la Integra situación general. De modo que aquí también existe una grave imprecisión.

Señalo finalmente que el inciso h.) Del artículo 12 otorga a la autoridad de aplicación facultad para detener por 48 horas, pero no se establece que debe ponerse el detenido a disposición del juez competente, con lo cual se pone en peligro la libertad protegida por el artículo 18 de la Constitución Nacional. Esta medida solo puede vincularse con el arresto que puede ordenar la autoridad de aplicación, pero para ello no se necesita la medida preventiva de detención por 48 horas. Me parece que esta es una facultad que puede ser peligrosa, porque es riesgosa toda atribución de facultades a autoridades administrativas para privar de la libertad individual a las personas. Cuando de la privación de la libertad individual se trata, señor presidente, debe asegurarse la garantía del juez natural para respetar verdaderamente el principio constitucional.

Y bien, señor presidente: ha dicho acertada- mente el señor senador por la provincia de Buenos Aires que a este proyecto le falta un capitulo, justamente sobre el problema del abastecimiento. Por eso esta ley, más que al abastecimiento, se refiere al control de la economía en el sector privado. Este proyecto plantea, por eso, lo que decíamos al principio: la responsabilidad del Estado en el proceso, que no puede derivar todo a las partes del llamado Pacto o Acuerdo Social sobre el que ya hemos dado nuestra opinión. Hay muchos que no se sienten representados en el y es la autoridad del Estado, la del gobierno, la que debe actuar cuidando el interés de todos. Una política de precios y salarios exige, como dijimos, estar sobre los hechos y exige realizaciones concretas; supone agilidad y flexibilidad.

Es imprescindible distinguir al aplicar la ley entre el que actúa con malicia y el que es victima de una situación de crisis o emergencia económica. Me refiero especialmente a los pequeños comerciantes.

¡Que esta ley, señor presidente, no busque satisfacerse en el pequeño comerciante, punta del hilo de procesos más complejos!

Es importante que el Estado cuente y ponga en marcha un organismo adecuado con funcionarios capaces y competentes, porque en cuanto a la aplicación de una ley como esta —lo ha destacado también el señor senador por la provincia de Buenos Aires— cabe señalar que la oficina creada, sobre la que se nos ha informado esta tarde en este recinto, no parece ni ideal ni suficiente.

Esa derivación a las distintas federaciones de problemas económicos que el Estado debe preocuparse por conocer y averiguar no parece que pueda dar buenos resultados, porque significa demoras en el diagnostico económico de situaciones que deben resolverse mas aceleradamente. En una política concertada bajo la responsabilidad del Estado no puede derivarse a organismos intermedios el planteamiento de situaciones que el propio Estado tiene el deber de controlar, porque la economía esta encadenada en sus distintas etapas y la distorsión en un sector afecta después a otros.

Lo cierto es que los problemas de abastecimiento requieren para su solución, como bien lo planteaba el diputado Natale en su disidencia y lo ha hecho con claridad y con toda la autoridad que en la materia tiene el señor senador Pugliese, que se resguarde la transparencia del mercado y se eviten las distorsiones artificial es que ocurren por mecanismos de comercialización inadecuados. Se remedian adoptando la autoridad medidas oportunas; se remedian generando confianza en el proceso, evitando rigideces que resultan dañinas. Se solucionan no solo sancionando al deshonesto sino también protegiendo al hombre honrado, de modo que pueda cumplir su parte en la responsabilidad social qua supone su participación en la actividad económica.

Un hombre de fino sentido común, como Francisco Muro de Nadal, en una conferencia sobre política de precios y salarios pronunciada el 19 de marzo de 1974 señala que el Estado debe mantener bajo vigilancia la evolución de los precios de los artículos de consumo, pudiendo llegar a medidas compulsivas cuando se comprueba que existen maniobras de tipo especulativo que inciden en los mismos. Pero dice con razón que lo importante es que quien procede de buena fe no tenga nada que temer de la ley. Y esto es fundamental para que la aplicación de leyes de este tipo no genere situaciones de desconfianza o perjuicios más grandes que los que se quieren remediar.

«El Economista», prestigioso periódico, en su edición del 14 de junio de 1974 .señala que la probable aprobación de esta ley se transforma en un instrumento oportuno y de grandes aplicaciones. Agrega que esta ley debe ser usada para la normalización de la producción en sus distintas fases; que debe ser utilizada para corregir a los sectores que aplican practicas socialmente indeseables, que no siempre son localizables en una sola etapa del proceso. De allí que la amplitud de la ley, en sus distintas fases, la convierte en un instrumento importante aun cuando nosotros advertimos que falta un capitulo especifico sobre el abastecimiento y señalamos otros defectos y errores del texto.

Nosotros creemos, señor presidente, que si el gobierno necesita esta ley en esta especial situación de nuestra economía, en un momento en el cual todos estamos procurando mas progreso, mas justicia social, que se detenga la inflación, que se instrumente una política de redistribución del ingreso y se acentúe el proceso de ruptura de la dependencia externa, nosotros —digo— estamos dispuestos a darla.

Hemos formulado estas observaciones porque hay puntos que suscitan nuestra discrepancia y hubiese sido deseable que se corrigieran y aclararan. No lo hemos podido hacer en la comisión porque todo esto tuvo un tratamiento demasiado rápido y se anuncio que no se aceptarían modificaciones respecto a la sanción de Diputados. Comprendo que siempre los instrumentos legales son perfectibles. Cuando la perfección no se ha alcanzado —porque es difícil lograrla— dependerá de la aplicación que se haga de ellos y de la responsabilidad de los funcionarios a quienes se otorgan tan amplias facultades, que se alcance realmente el éxito o el fracaso.

Esperamos que esta ley, que es un instrumento y no un fin, sirva realmente para concretar los grandes objetivos que el país se plantea en este momento, en que todos los argentinos queremos vitalizar las instituciones y alcanzar una efectiva democracia social. Nada más.

Fuente:  "Debate de la Ley de Abastecimiento" por el Sr. Senador Nacional de la Capital Federal, Dr. Fernando de la Rúa, en Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 19 y 20 de junio de 1974.