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miércoles, 18 de julio de 2012

Marcelo T. de Alvear: "Reglamentacion de Empleos Civiles" (12 de mayo de 1915)

Cámara de Diputados de la Nación - Proyecto de Ley
Sesión del 12 de mayo de 1915
El Senado y Cámara de Diputados, etcétera.


Artículo 1° - Quedan sometidos a las disposiciones de esta ley todos los empleados civiles nacionales, a excepción de los que ocupen los altos cargos o empleos superiores de la administración, los jefes de reparticiones y los del profesorado.

Nombramientos
Artículo 2° - Para ser admitido al desempeño de un empleo público serán necesarios los siguientes requisitos:
1° Tener por lo menos 18 años de edad.
2°. Buena conducta.
3°. Ser aprobado en un examen o concurso de competencia para el desempeño del puesto. La posesión de un título universitario, técnico o que pruebe conocimientos adecuados podrá suplir el examen de admisión.

El personal de servicio queda exceptuado del examen o concurso.
Artículo 3° - El Poder Ejecutivo formulará los reglamentos y condiciones en que se verificarán los exámenes o concursos establecidos por el inciso tercero del artículo anterior para ingresar en la administración nacional, según las diferentes reparticiones y categorías de puestos.
Artículo 4°- El desempeño de un empleo tendrá carácter provisional durante los seis primeros meses, al cabo de los cuáles adquirirá carácter definitivo si el empleado no ha revelado incapacidad
práctica para las funciones del cargo, no obstante los conocimientos a que se refiere el examen o concurso de admisión anteriormente establecido.

Ascensos
Artículo 5° - Se formará en cada repartición un escalafón del personal, por orden de competencia, en cada categoría. Los nombramientos ue impliquen ascensos serán hechos de acuerdo con el orden del escalafón.
A igualdad de competencia corresponderá la preferencia a la mayor antigüedad al servicio del estado.
En los puestos que, con una misma designación, sean remunerados con un mínimo y un máximo de sueldo, los aumentos de la asignación mensual se adquirirán por antigüedad.

Licencias
Artículo 6° - Los empleados podrán obtener licencias temporales para restablecer su salud siempre que acrediten la necesidad de ellas con certificados expedidos por el departamento nacional de higiene, el cuerpo médico de la policía de la Capital o del que tuviera la repartición en la cual prestara sus servicios el solicitante. En caso de tratarse de empleados en servicio fuera de la Capital, el certificado deberá ser requerido al médico oficial de la localidad o a un médico particular donde no
existiera aquél.
Artículo 7°- Las licencias por causa de enfermedad serán acordadas con goce de sueldo por un término no mayor de cuarenta y cinco días.
En ningún caso las prórrogas de estas licencias podrán exceder del término de seis meses.
Artículo 8°- Todos los empleados comprendidos en esta ley tienen derecho a una licencia de quince días, con goce de sueldo, en el año, siempre que no afecte al buen servicio.
Artículo 9°- El empleado que hubiera disfrutado de licencia por razones de salud no podrá obtener otra por ninguna otra causa durante el mismo año.

Disciplina
Art. 10° - Las penas disciplinarias serán:
1°. Amonestación.
2°. Suspensión no mayor de ocho días.
3o. Suspensión mayor de ocho días, y no mayor de un mes.
4°. Retrogradación en el escalafón.
5o. Desplazamiento disciplinario.
6°. Destitución.
Art. 11° - Las dos primeras penas establecidas en el artículo 10 podrán ser aplicadas por el jefe de la repartición; la primera, por faltas leves; la segunda en los siguientes casos, según su gravedad:
1°. Cuando sea necesaria la formación de un sumario para establecer la inocencia o culpabilidad del empleado.
2°. Cuando la permanencia del empleado en su puesto sea inconveniente al esclarecimiento de hechos que afecten al buen servicio.
3°. Como medida disciplinaria o correctivo a una falta.
El empleado suspendido que compruebe su inocencia tendrá derecho a percibir los haberes correspondientes al tiempo de la suspensión.
Art. 12° - Las demás penas disciplinarias establecidas en el artículo 10 serán aplicadas por la autoridad que haya hecho el nombramiento; pero, la destitución sólo podrá aplicarse en los siguientes casos:
1°. Porgrave falta de respeto injustificada a un superior, en la oficina o en acto del servicio.
2°. Por falta de dignidad de vida o de dignidad en el desempeño de sus funciones.
3°. Cuando en el año haya merecido el empleado más de dos suspensiones mayores de ocho días cada una.
Art. 13° - La aplicación de las penas disciplinarias vendrá como consecuencia de un sumario que se levantará en cada caso y cuyas constancias pasarán al tribunal disciplinario que se crea por esta ley,
cuando el empleado interesado recurra a él.
Art. 14°- Cuando la pena sea impuesta por el jefe de la repartición, según lo dispuesto en el artículo 11, deberán ser remitidos a la superioridad todos los antecedentes del caso, y se dejará en la repartición copia autenticada de los mismos.

Traslados y disponibilidad
Art. 15° - Ningún empleado casado o que sostenga a su familia podrá ser trasladado contra su voluntad de un punto a otro, con carácter definitivo o por más de tres meses. Se exceptúan los casos de misiones especiales sumariales, los casos en que el cambio de ubicación sea característica de las funciones del puesto mismo, y los casos de desplazamiento disciplinario.
Art. 16° - Ningún empleado podrá ser declarado en disponibilidad, sino por razón de supresión de su puesto o estado de salud que le impida desempeñar debidamente sus funciones. En el primer caso, si se comprueba que en la administración no hay ningún puesto de su categoría vacante, seguirá disfrutando, como indemnización, de su sueldo, durante un mes, y será el candidato obligatorio para la primera vacante que se produzca. En el segundo caso, si la enfermedad fue contraída en servicio, sus consecuencias serán juzgadas de acuerdo con las leyes de jubilación, retiro o pensión en vigor.
Hoja de servicios
Art. 17°- Para cada empleado se formará una "hoja de servicios" sellada y firmada por el jefe de la repartición. En este documento se anotarán: fecha y resultado del examen o concurso de admisión; fecha de la incorporación definitiva; licencias y su duración y causas; ascensos; situación actual en el escalafón, notas honrosas por servicios especiales o actos notables; penas disciplinarias y sus causas; y en caso de cesación en el desempeño del puesto, su fecha, causas y formas. Del documento se dará copia autenticada al interesado.
Tribunal disciplinario
Art. 18° - En cada repartición se constituirá un tribunal presidido por el jefe de la misma e integrado por cuatro empleados de la repartición.
Dos de éstos serán designados por la autoridad que haga los nombramientos de los empleados de la repartición, y los otros dos serán electos por todo el personal.
Este tribunal será encargado deformar el escalafón de empleados de la repartición, de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 5, y entenderá en las reclamaciones que se interpongan con motivo de la aplicación de las penas disciplinarias y de las resoluciones y anotaciones en las hojas de servicios, que puedan afectar los intereses legítimos de los empleados recurrentes. Sus fallos tendrán carácter de ilustrativos para la resolución definitiva que dicte la autoridad con derecho de nombramiento o remoción de los empleados de que se trate.
Art. 19° - Comuniqúese al Poder Ejecutivo.
M. T. de Alvear


Sr. Alvear - Señor Presidente:
Requisitos y formalidades para ingresar en la administración, que sean una presunción de las aptitudes del empleado; garantías, una vez incorporado, de estabilidad y permanencia; seguridad de que los ascensos no serán sino el resultado de la capacidad y laboriosidad demostradas en el servicio; tales son los propósitos de este proyecto de ley. Basta enunciarlos para que nos demos cuenta de que a ellos están vinculados intereses importantes y necesidades urgentes que hay que atender y salvar,
tratando de levantar, por una parte, la dignidad del empleado público, y de mejorar, por otra, los servicios de que dependen los intereses generales confiados a su actividad.
Las recomendaciones, en busca de las cuales son asediadas todas las oficinas y todos los hombres en quienes se puede suponer alguna influencia, desaparecerán, desde que se exigirá un concurso o prueba para ser admitido en un puesto, y que sólo las condiciones y aptitudes comprobadas servirán como título único para obtenerlo. Y así, al incorporarse a la administración, tendrá el empleado en ella toda la autoridad que el puesto reclame, desde que no podrá suponerse que ha sido llevado por empeños o recomendaciones, sino por sus propios méritos. De otra manera, podríamos decir, con Laboulaye, que es realmente extraño que las leyes exijan condiciones de capacidad en un abogado,
en un ingeniero, etcétera, a f in de que los intereses particulares no puedan caer en malas manos, y que, en cambio, nada exijan para que los intereses generales no puedan ser puestos en peligro por administradores inexperimentados o inhábiles; y agregar, con Girardins, que la carrera administrativa es la única que se halla expuesta, sin defensas, a las pretensiones de la ignorancia
y de la incapacidad.
Pero, no basta que se cuide la manera cómo ha de ser reclutado el personal de la administración; es necesario, además, que una vez en ella sea el empleado garantizado contra los favoritismos.
Los ascensos deben ser acordados según las aptitudes demostradas en el desempeño del puesto, y no el resultado de influencias o de la buena o mala voluntad de los superiores; porque, como muy bien lo dice Talleyrand, una administración que no tiene sistema de promoción, no tiene, propiamente
hablando, empleados. Los hombres que se ocupan en ella son asalariados que no ven ante ellos ninguna perspectiva, a su alrededor ninguna garantía, y sobre ellos ningún motivo
de confianza, ninguna fuerza de emulación, ningún elemento de subordinación.
El trato diario y todas las relaciones del servicio deben estar sujetos a un control, para que así pueda el empleado tener recursos contra las arbitrariedades de que pueda ser víctima, asegurándole con ello que no podrá ser molestado en sus funciones sino por las faltas que cometa, las que tendrán penas establecidas en la misma ley y que, por lo tanto, serán aplicadas con un criterio general y uniforme.
Es preciso, además, que el empleado público no pueda ser, después de haber consagrado sus actividades y su inteligencia al servicio de los puestos que haya desempeñado, destituido sin causas graves, y pueda tener así la seguridad de que, mientras cumpla con su deber, no podrá perder su puesto; que podrán cambiarse los hombres y los partidos que ocupen el gobierno de
su país, pero que él quedará atendiendo los intereses permanentes que le hayan sido confiados, y que, por lo tanto, todas sus actividades y su inteligencia deben ser consagradas a los servicios
públicos que presta, sin inquietudes ni zozobras, que muchas veces perturban su criterio y le hacen sobreponer al cumplimiento del deber la tramitación de influencias que no siempre protegen los verdaderos méritos.
Yo no desearía para mi país que pudiera reproducirse en él la triste época que la política hizo atravesar por casi sesenta años a los empleados públicos de la gran república norteamericana con el denominado spolls system y que le hizo decir al presidente Lincoln que si alguna vez ese pueblo libre y su gobierno llegaban a corromperse, sería debido a las agitaciones y a las luchas por los empleos.
Hay que desear y tratar de que por leyes previsoras se evite que situaciones análogas puedan producirse, y para ello no basta confiar en el buen criterio y en la buena voluntad de los hombres que estén en el gobierno, sino que es necesario darles en la ley los medios de defenderse de los demás y de sí mismos. Y éstas son leyes que podemos dictar en estos momentos con un espíritu tranquilo y sereno y en la convicción de que no serán sino un nuevo síntoma de esta época de regeneración política e institucional que se ha iniciado en el país, desde que ellas han de sustituir la tolerancia y lo arbitrario por la legalidad, la justicia y la equidad.
Podemos decir, con Demartiel, que lo que el país necesita es, no solamente que un funcionario, después de nombrado, no pueda ser despedido injustamente, sino también, y antes que eso, que el funcionario sea bien elegido, que las funciones sean bien adquiridas y bien llenadas; lo que interesa al funcionario no es solamente ser garantizado contra una medida excepcional como la revocación, sino también serlo contra las cien otras formas, al contrario tan frecuentes que puede tomar lo arbitrario en
el curso de su carrera.
Se ha dicho frecuentemente, y se ha repetido en esta cámara, que hay un número excesivo de empleados en la administración nacional; y sin embargo, recibimos constantemente solicitaciones del Poder Ejecutivo para que ellos sean aumentados, y sus ministros reiteran que muchos servicios no son suficientemente atendidos. Es que hay demasiados y no son bastantes. Y esto, que parece una paradoja, es debido a que, reclutados sin discernimiento y mantenidos sin estímulo ni alicientes, no dan en sus puestos todo lo que podrían dar si otros fueran los preceptos que nos rigieran.
Pocos empleados, bien preparados, consagrados exclusivamente a sus puestos, bien rentados y ajenos a las fluctuaciones de la política, ésta debe ser la fórmula provechosa para todos.
Iguales propósitos y procedimientos semejantes a los adoptados en este proyecto de ley tienen las leyes dictadas en Norte América y otros países; en el primero, por ejemplo, la que a iniciativa del senador Pudleton se dictó para el civil service en 1883; la ley alemana de 1873 y la de mayo de 1907
sobre el estado jurídico de los funcionarios en el imperio alemán, extendida a 1910 a los empleados coloniales; el Statuto de los funcionarios, promulgado en Italia en 1908; los reglamentos
que rigen el punto en Inglaterra desde el año 1870; la ley austro-húngara de enero de 1914 y los demás proyectos franceses y belgas de estos últimos tiempos y en cuya discusión han intervenido todos los partidos políticos representados en las cámaras.
Todas ellas coinciden en tratar de asegurar la idoneidad del empleado y de garantizarle la seguridad de su permanencia en el puesto a que le den derecho sus propios méritos. Algunas de esas leyes han creído conveniente reglamentar detalladamente los procedimientos a que deben ajustarse las resoluciones y actos que afecten a los intereses que ellas tratan de tutelar: otras han sido parcas en disposiciones y han seguido el sistema de esbozar sólo los términos generales y principios dominantes que deben gobernar la actividad administrativa y han dejado a las reglamentaciones posteriores la tarea de complementar sus disposiciones.
El proyecto de ley que tengo el honor de someter a consideración de la Honorable Cámara de Diputados se encuentra en un término medio. No llega a reglamentar el detalle, pero tampoco abandona algunos importantes al criterio variable de los decretos reglamentarios que pueden modificarse de un momento para otro.
Articulo 1°-El artículo primero de este proyecto de ley establece que todo el proyecto se refiere a los empleados civiles de la administración nacional. En estos dos términos señala dos l i mitaciones correlativas: la ley se referirá solamente a los empleados civiles, porque los del ejército y la marina, que tienen sus leyes orgánicas y reglamentarias, no deben figurar en sus propósitos; el proyecto habla de la administración nacional, porque, en su alcance -que no es otro que el de reglamentar las disposiciones constitucionales que determinan el derecho del Poder Ejecutivo de nombrar y remover a los empleados de esa administración, y el de que todo habitante, nacional o extranjero, tiene derecho a aspirar a los puestos públicos sin más requisitos que la idoneidad-, no puede invadir la atribución análoga que las constituciones provinciales dan a sus respectivos gobiernos locales.
Las excepciones de la parte final se explican porque las funciones a que se refieren la primera y la segunda exigen la presencia de capacidades y hasta de relieves de personalidad muy particulares, cuya selección no debe ser entorpecida por ningún obstáculo; y en cuanto a la última, porque el profesorado, por sus funciones especiales, no debe ser incluido en una ley de carácter general, como sería la que este proyecto propone.
Artículo 2° - Conforme a los propósitos de este proyecto de ley, de garantizar la selección en beneficio del estado y la estabilidad en favor del empleado, el artículo segundo determina los requisitos necesarios para entrar a formar parte de la administración.
El primero de los requisitos, que se refiere a la edad, tiene por fundamento el hecho de que es indispensable exigir en el candidato un grado de discernimiento, que le permita hacerse cargo debidamente de las responsabilidades que pueden corresponderle, que es lo más grave, y, también de los derechos que esta ley le acordaría.
El requisito segundo se explica por sí mismo.
El tercero tiene por objeto, precisamente, hacer que prevalezca la idoneidad de que habla la constitución nacional y que desaparezca la funesta eficacia de las influencias políticas y personales.
La última parte, que se refiere al título, se impone, porque el documento de que habla haría fe de la capacidad de quien lo posee.
Artículo 4°.- Este artículo procura tener presente el caso posible de que en el desempeño de una función pública llegue a descubrirse incapacidad práctica para las tareas correspondientes, pues puede ocurrir que, por razones de salud o de cualquier otro orden, el empleado resulte inhabilitado para atenderlas debidamente.
El período de prueba, fijado en seis meses, permitirá hacer la observación necesaria antes de confirmar al empleado y de acordarle los beneficios y las garantías que este proyecto de ley le concede.
Artículo 5° - En las diversas reparticiones figuran, en algunas categorías de puestos (escribientes, copistas, dibujantes, auxiliares, ayudantes, etc.), distintas cantidades de empleados de una misma clase. Para hacer efectivas las garantías que este proyecto de ley procura establecer, es indispensable que se haga la clasificación personal de cada uno de esos empleados, puesto que su paso de una categoría a otra superior constituye la forma normal del ascenso. De ahí que este artículo establezca el escalafón en la forma que indica, el cual deberá formarse en cada repartición, como que es dentro de ella donde el empleado da a conocer sus méritos.
Determina también este artículo que a igualdad de competencia el ascenso corresponderá al más antiguo de los candidatos, porque la constancia, en este caso, es, por sí misma, un mérito.
Pero, el proyecto especifica que la antigüedad a considerarse será la puesta "al servicio del estado". Esto quiere decir que para el caso habrá de tenerse presente los servicios prestados desde que el empleado haya entrado al servicio del estado, y no la antigüedad en el puesto que actualmente desempeñe; pues en ésta última forma podría darse el caso de que un empleado que lleve veinte años de servicios sea suplantado por otro igualmente competente, pero con sólo dos o tres años de servicio, y que por razón de mejores oportunidades se halle desempeñando un puesto igual al de aquél desde hace algunos meses antes. Casos así han ocurrido y constituyen injusticias evidentes.
La última parte del artículo se justifica porque hay puestos que tienen funciones de una misma naturaleza y no se distinguen sino por nomenclaturas atributivas, tales como los de auxiliares primeros y segundos, ayudantes principales y ayudantes, mayordomos primeros y segundos, etcétera.
Artículos 6°, 7°, 8° y 9° - Los artículos 6°, 7°, 8° y 9° tienen por objeto establecer normas fijas para la concesión de licencias y plazos prudenciales para cada caso, a f in de evitar que esas franquicias sean arbitrariamente concedidas, en atención a razones que no deben figurar entre los móviles que deben inspirar todos los actos de una buena administración.
Artículos 10° y 11°- Los artículos 10° y 11° determinan una clasificación
necesaria de las penas disciplinarias. La adoptada por este proyecto de ley y la forma en que distribuye la atribución de aplicarlas, consultan la gravedad relativa de la falta y del castigo y las precauciones y seguridades indispensables para que sea justa su aplicación.
Artículo 12° - Este artículo procura establecer con claridad y específicamente los casos y motivos para la aplicación de la más grave de las penas por tratarse de una sanción que afectará en forma definitiva la situación del empleado y hasta la de su familia.
Artículos 13° y 14° - Los artículos 13° y 14° estatuyen reglas que serán garantías de justicia y serenidad de juicio en la aplicación de las penas disciplinarias, a f in de que la verdad de los hechos
sea averiguada y comprobada debidamente. Así las sanciones tendrán la autoridad moral que les es indispensable y se habrá asegurado el respeto que debe inspirar la ley para el mantenimiento
de la disciplina.
Artículo 15° - Este artículo procura garantizar la tranquilidad de los empleados y librarlos de procedimientos indirectos tendientes a satisfacer preferencias injustificadas. Los traslados sólo
podrán hacerse con la seguridad de que no se perjudica al empleado, o como consecuencia pasajera de necesidades de la administración, o como acto propio de las funciones del cargo; y, en el último caso que el artículo contempla, como castigo disciplinario que vendrá a producirse con las precauciones y garantías de justicia que establecen los artículos pertinentes de este
mismo proyecto.
Artículo 16° - El primer apartado del artículo 16 es una consagración del espíritu que preside a este proyecto de ley. Si las necesidades de la situación económica por que puede atravesar el país hacen necesaria la supresión de un empleo, es justo que se conceda al perjudicado por la cesantía por lo menos el amparo que las leyes generales conceden a los factores y dependientes del comercio, cuya situación ha sido hasta ahora, en ese sentido, más ventajosa que la del empleado público.
Artículo 17° - Esta disposición no hace sino consagrar el derecho que debe reconocerse al empleado de tener en cualquier momento a su disposición una credencial que acredite sus merecimientos.
Artículo 18° - El artículo 18° establece un tribunal que es el complemento indispensable de todas las garantías y precauciones que adopta este proyecto de ley. El carácter mixto del sistema establecido para la designación de los miembros que habrán de constituirlo, reconoce el respeto debido a la jerarquía y al mismo tiempo asegura la imparcialidad de sus dictámenes, puesto que involucra la representación de los superiores y la de los subalternos. A este tribunal le incumben las delicadas tareas que el artículo le asigna y que le dan el carácter de custodia de los principios de justicia que informan a este proyecto de ley. El carácter de sus fallos será, como lo dispone el artículo, ilustrativo,
porque este proyecto de ley no puede pretender cercenar la atribución constitucional de nombramiento y remoción, que corresponde al Poder Ejecutivo. Pero esos fallos bastarán por cierto, como garantía de la fiel observancia de las disposiciones y del espíritu de este proyecto de ley, al crear un obstáculo que la arbitrariedad no podrá salvar sin exponerse a la severa sanción
de la opinión pública.
Se ha dicho que un tribunal de esta naturaleza, dadas las modalidades de indisciplina del carácter de nuestro pueblo, sólo servirá para provocar protestas y discusiones que redundarían en perjuicio de la buena marcha de la administración. Pero me parece que esta conclusión es equivocada. Pienso que esas modalidades hacen más necesaria todavía la creación de este tribunal, con las funciones que este proyecto le asigna, porque su actuación permitirá que la disciplina administrativa se consolide con la garantía de que sus exigencias han de ser perfectamente justas y hará que la jerarquía sea conscientemente respetada, porque tendrá la autoridad moral que derivará de la rectitud asegurada de los procederes del superior.
Corolario indispensable y propio de este proyecto deberá ser la ley de sueldos. El Poder Ejecutivo, mejor conocedor de la importancia propia de las funciones de cada categoría de puestos,
es el más indicado para formular esa ley que habrá de graduar la escala de las retribuciones, y es por eso que a él le corresponde tomar lo más pronto posible la iniciativa de determinar las formas en que deben ser distribuidas. Esta ley es necesaria a fin de que las remuneraciones no sean regidas por el capricho y no estén expuestas a las variaciones que pueden ser consecuencia de la distinta manera de apreciar las cosas y los servicios por parte de cada ministro o jefe de repartición, al formular las bases del presupuesto de su departamento u oficinas respectivos.
Habrá un criterio uniformado por la ley para la apreciación de los servicios que se presten al estado y por lo tanto se habrá complementado la obra de justicia que se propone realizar este proyecto de ley.



























Fuente: Marcelo T. de Alvear "De la Revolución a la Legislatura" 1999.


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